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城鎮發(fā)展與城鎮規劃關(guān)系
【摘 要】針對城鎮規劃管理中出現的新趨向，從城鎮化的戰略需求看，城鎮規劃必須注重統籌發(fā)展城鎮規劃是繼承過(guò)去、創(chuàng )造今天、預測未來(lái)的一門(mén)科學(xué)。城鎮的開(kāi)發(fā)建設表現為多種經(jīng)濟法人之間的利益關(guān)系，城鎮規劃管理對投資環(huán)境的重大影響方面闡述了城鎮規劃管理應有的基本思路。
中國論文網(wǎng) http://www.xzbu.com/8/view-2694814.htm
【關(guān)鍵詞】城鎮；規劃管理；經(jīng)濟；開(kāi)發(fā)
從城鎮化的戰略需求看，城鎮規劃必須注重統籌發(fā)展城鎮規劃是繼承過(guò)去、創(chuàng )造今天、預測未來(lái)的一門(mén)科學(xué)。搞好城鎮規劃，必須從城鎮發(fā)展的戰略需求出發(fā)，統籌考慮局部與全局、近期與遠期、條條與塊塊的關(guān)系，站得高、看得遠、想得寬。
城鎮規劃是城鎮發(fā)展的戰略、建設城鎮的綱領(lǐng)、管理城鎮的依據，也是城鎮政府指導調控城鎮建設和管理的基本手段。城鎮化是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的結果，是歷史發(fā)展的必然趨勢。當前，我國城鎮化水平已經(jīng)達到39%，進(jìn)入了一個(gè)加速發(fā)展的新時(shí)期。如何保證我國城鎮發(fā)展沿著(zhù)健康的道路快速推進(jìn)，這是社會(huì )廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，也是城鎮政府必須認真研究和回答的重大課題。
城鎮的開(kāi)發(fā)建設表現為多種經(jīng)濟法人之間的利益關(guān)系，或者是經(jīng)濟法人與公眾利益的關(guān)系。傳統的計劃經(jīng)濟條件下形成的城鎮規劃體制無(wú)論在自身機構、管理機制、還是規劃方法等方面都難以適應這種新的經(jīng)濟關(guān)系。
主要表現在，一是傳統的城鎮規劃對城鎮土地和空間資源價(jià)值認識不足，造成國有資產(chǎn)流失，城鎮建設資金短缺；二是傳統的規劃管理強調的是計劃性和強制性，若嚴格按照城鎮規劃進(jìn)行管理，則投資商沒(méi)有任何選擇余地，容易影響投資商的積極性，若規劃執法不嚴又容易產(chǎn)生各種腐敗現象；三是城鎮規劃代表的是城鎮的整體利益和長(cháng)遠利益，目前我們低規格的城鎮規劃管理機構(有的城鎮還沒(méi)有獨立的城鎮規劃管理機構)，難以承擔起市場(chǎng)經(jīng)濟條件下調整和協(xié)調經(jīng)濟法人與公眾利益關(guān)系的職能；四是傳統的城鎮規劃是以土地利用控制為核心的一種靜態(tài)的物質(zhì)規劃，規劃缺乏實(shí)施可行性論證和評估，造成了規劃的目標過(guò)于僵化，實(shí)施中缺乏可操作性，難以適應干變萬(wàn)化的市場(chǎng)，從而造成大面積的違法建設；五是傳統城鎮規劃關(guān)注的是既定規劃藍圖的實(shí)現，而忽視了城鎮規劃對城鎮土地開(kāi)發(fā)過(guò)程的調控功能，容易引起土地的投機活動(dòng)；六是市場(chǎng)經(jīng)濟條件下投資商對經(jīng)濟效益過(guò)度追求往往會(huì )侵害公眾的利益，造成土地浪費、環(huán)境污染等問(wèn)題，而作為城鎮整體利益的代表，城鎮規劃部門(mén)難以對這類(lèi)行為進(jìn)行有效的干預和調控，使得公眾利益受到損害，社會(huì )公益事業(yè)的建設得不到有效保障等。
1. 要樹(shù)立規劃的資源意識。城鎮規劃不僅是一種重要資源，而且是一種能直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益的資源。市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，土地使用權的取得主要通過(guò)有償出讓、轉讓。土地出讓轉讓的關(guān)鍵是土地價(jià)值問(wèn)題。盡管影響土地價(jià)值的因素是多方面的，但就具體某一塊用地來(lái)說(shuō)，它的價(jià)值往往由城鎮基礎設施配套完善情況和城鎮規劃確定的開(kāi)發(fā)條件來(lái)決定?！冻鞘幸巹澐ā?ldquo;城鎮規劃區內的土地利用和各項建設必須服從城鎮規劃”的規定，明確了城鎮開(kāi)發(fā)用地的性質(zhì)、功能和容積率等開(kāi)發(fā)要求由城鎮規劃來(lái)確定，這些開(kāi)發(fā)要求直接左右著(zhù)開(kāi)發(fā)效益。因此，通過(guò)城鎮規劃的科學(xué)測算，合理確定開(kāi)發(fā)商與城鎮政府收益分配比例，可以為政府籌集大量的建設資金。具體地說(shuō)，城鎮建設中容積率的提高、原有建筑的加層、“破墻開(kāi)店”等用地性質(zhì)功能的改變都可以產(chǎn)生很高的級差收益，但這不是項目開(kāi)發(fā)本身產(chǎn)生的，而是政府長(cháng)期基礎設施投入的結果。這些收益不能全部納入開(kāi)發(fā)商的口袋，而要通過(guò)規劃的手段，使政府基礎設施投入產(chǎn)生的收益回流到政府的口袋中，為城鎮建設可持續發(fā)展創(chuàng )造條件。因此，從一定意義上說(shuō)，城鎮規劃直接創(chuàng )造了經(jīng)濟效益。
2. 要把市場(chǎng)機制引入城鎮規劃，規劃管理要靠“兩手”。
市場(chǎng)經(jīng)濟是以市場(chǎng)方式按價(jià)值規律配置資源的一種經(jīng)濟方式，市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，城鎮一切經(jīng)濟活動(dòng)都直接或間接處于市場(chǎng)關(guān)系之中，市場(chǎng)機制是推動(dòng)生產(chǎn)力要素流動(dòng)和城鎮土地資源優(yōu)化配置的基本運行機制。這種運行機制對形成城鎮土地市場(chǎng)和帶動(dòng)城鎮建設起了十分重要的的作用。在這種運行機制下，如果城鎮規劃不利用市場(chǎng)調節這只“無(wú)形的手”，就無(wú)法對城鎮建設實(shí)施有效的調控。當然，城鎮規劃工作從本質(zhì)上說(shuō)是一種政府行為，無(wú)論在什么體制下都是以政府的管理或干預的形式維護公眾利益的一種社會(huì )力量。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，開(kāi)發(fā)商追求的是最高最大的利潤，這種對經(jīng)濟效益的過(guò)度追求往往會(huì )造成對公眾利益的侵害。市場(chǎng)土地供給的有限性與價(jià)格的上漲趨勢也往往會(huì )導致土地投機活動(dòng)。市場(chǎng)調節的結果也往往只使直接經(jīng)濟效益高的項目吸引了很多投資者，而維護城鎮正常功能的綠地、道路交通設施等公益事業(yè)仍然難以吸引投資，只能依靠代表社會(huì )整體利益的城鎮規劃的調控來(lái)加以解決。如不加以控制和引導，市場(chǎng)機制很容易導致城鎮建設的盲目性和城鎮功能失調。因此，在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，規劃管理工作既不能單靠行政手段進(jìn)行控制，也不能僅靠市場(chǎng)調節進(jìn)行規范，而要靠“兩手”，一是行政法規“有形的手”，二是市場(chǎng)調節“無(wú)形的手”。
3. 城鎮規劃要為城鎮建設籌集資金。
3.1 當前城鎮建設中最迫切需要解決的問(wèn)題就是建設資金問(wèn)題。有資金才能改造城鎮，沒(méi)有資金城鎮就難以發(fā)展。所以．城鎮建設資金問(wèn)題，是我國乃至世界所有的城鎮市長(cháng)所關(guān)注的問(wèn)題。沒(méi)有建設資金，規劃得再好也沒(méi)有用。在國際上，城鎮建設資金一般有三個(gè)來(lái)源：（1）稅收，西方國家都是用稅收來(lái)搞城鎮建設的。像日本大版市1996年的建設資金是1500多個(gè)億，還說(shuō)不夠。（2）級差地租，以土地來(lái)掙錢(qián)，比較典型的是香港。（3）各種收費，增加城鎮積累。就我國來(lái)說(shuō)，稅收不是我們的辦法，規劃費用也不是辦法，國務(wù)院早已三令五申，不許亂攤派。
3.2 地方政府唯一能掌握的是級差地租。級差地租用不好，城鎮就不能發(fā)展；級差地租用得好，城鎮就會(huì )發(fā)展。溫州市緊緊抓住這一點(diǎn)，五年內城鎮改造面達50％，創(chuàng )造了一個(gè)新的溫州城。杭州、寧波等城市也充分發(fā)揮規劃的調控手段，對舊城區進(jìn)行成街、成片改造，取得了較好的效益。同時(shí)，有的市縣盡管也利用級差地租的杠桿作用籌集資金進(jìn)行舊城改造，但由于沒(méi)有充分發(fā)揮規劃部門(mén)的作用，缺乏科學(xué)的測算，在土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中造成了國有資產(chǎn)的流失，使一個(gè)本來(lái)可以給政府帶來(lái)收益的成片開(kāi)發(fā)項目入不敷出，成為政府的包袱。所以，我們必須充分利用規劃的手段、級差地租的杠桿為城鎮建設籌集資金。
3.3 規劃管理應具有前瞻性，應能預測城鎮經(jīng)濟發(fā)展動(dòng)向，并及時(shí)調整策略與手段，對投資環(huán)境的改善應該更多起引導作用，而少使用制約手段。規劃管理與投資環(huán)境是一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡的開(kāi)放系統。目前中國的西部大開(kāi)發(fā)戰略為中西部地區的發(fā)展帶來(lái)了前所未有的機遇，同時(shí)也帶來(lái)了極大的挑戰。西部大開(kāi)發(fā)的戰略決策已經(jīng)開(kāi)始吸引一些人才、資金、技術(shù)進(jìn)入西部地區，但相應的配套軟硬件環(huán)境卻不盡如人意，這主要表現在政府觀(guān)念開(kāi)放程度不夠、市場(chǎng)經(jīng)濟意識不夠、招商引資的基礎性工作不夠、基礎設施條件較差、辦事效率低、官僚作風(fēng)嚴重等等．從而影響招商引資的進(jìn)程。如何把握好城鎮規劃與投資環(huán)境的關(guān)系，充分了解和努力發(fā)揮城鎮規劃對投資環(huán)境的作用，以營(yíng)造最佳投資環(huán)境，是城鎮規劃管理者應該認真加以研究的課題。
近半個(gè)世紀來(lái)，城鎮規劃的研究向自然科學(xué)和社會(huì )科學(xué)全面滲透，形成了一個(gè)龐大的學(xué)科群，依據這些學(xué)科的研究成果，我們大體可以看清城鎮規劃的基本輪廓：城鎮是社會(huì )、經(jīng)濟、文化和自然高度協(xié)同和諧的復合生態(tài)系統，其內部的物質(zhì)變換、能量流動(dòng)和信息傳遞構成環(huán)環(huán)相扣、協(xié)同共生的網(wǎng)絡(luò )，具有實(shí)現物質(zhì)循環(huán)再生、能量充分利用、信息反饋調節、經(jīng)濟效益最好、社會(huì )高度和諧、人與自然協(xié)同共生的機能。
中國論文網(wǎng) http://www.xzbu.com/8/view-2694814.htm
【關(guān)鍵詞】城鎮；規劃管理；經(jīng)濟；開(kāi)發(fā)
從城鎮化的戰略需求看，城鎮規劃必須注重統籌發(fā)展城鎮規劃是繼承過(guò)去、創(chuàng )造今天、預測未來(lái)的一門(mén)科學(xué)。搞好城鎮規劃，必須從城鎮發(fā)展的戰略需求出發(fā)，統籌考慮局部與全局、近期與遠期、條條與塊塊的關(guān)系，站得高、看得遠、想得寬。
城鎮規劃是城鎮發(fā)展的戰略、建設城鎮的綱領(lǐng)、管理城鎮的依據，也是城鎮政府指導調控城鎮建設和管理的基本手段。城鎮化是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的結果，是歷史發(fā)展的必然趨勢。當前，我國城鎮化水平已經(jīng)達到39%，進(jìn)入了一個(gè)加速發(fā)展的新時(shí)期。如何保證我國城鎮發(fā)展沿著(zhù)健康的道路快速推進(jìn)，這是社會(huì )廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，也是城鎮政府必須認真研究和回答的重大課題。
城鎮的開(kāi)發(fā)建設表現為多種經(jīng)濟法人之間的利益關(guān)系，或者是經(jīng)濟法人與公眾利益的關(guān)系。傳統的計劃經(jīng)濟條件下形成的城鎮規劃體制無(wú)論在自身機構、管理機制、還是規劃方法等方面都難以適應這種新的經(jīng)濟關(guān)系。
主要表現在，一是傳統的城鎮規劃對城鎮土地和空間資源價(jià)值認識不足，造成國有資產(chǎn)流失，城鎮建設資金短缺；二是傳統的規劃管理強調的是計劃性和強制性，若嚴格按照城鎮規劃進(jìn)行管理，則投資商沒(méi)有任何選擇余地，容易影響投資商的積極性，若規劃執法不嚴又容易產(chǎn)生各種腐敗現象；三是城鎮規劃代表的是城鎮的整體利益和長(cháng)遠利益，目前我們低規格的城鎮規劃管理機構(有的城鎮還沒(méi)有獨立的城鎮規劃管理機構)，難以承擔起市場(chǎng)經(jīng)濟條件下調整和協(xié)調經(jīng)濟法人與公眾利益關(guān)系的職能；四是傳統的城鎮規劃是以土地利用控制為核心的一種靜態(tài)的物質(zhì)規劃，規劃缺乏實(shí)施可行性論證和評估，造成了規劃的目標過(guò)于僵化，實(shí)施中缺乏可操作性，難以適應干變萬(wàn)化的市場(chǎng)，從而造成大面積的違法建設；五是傳統城鎮規劃關(guān)注的是既定規劃藍圖的實(shí)現，而忽視了城鎮規劃對城鎮土地開(kāi)發(fā)過(guò)程的調控功能，容易引起土地的投機活動(dòng)；六是市場(chǎng)經(jīng)濟條件下投資商對經(jīng)濟效益過(guò)度追求往往會(huì )侵害公眾的利益，造成土地浪費、環(huán)境污染等問(wèn)題，而作為城鎮整體利益的代表，城鎮規劃部門(mén)難以對這類(lèi)行為進(jìn)行有效的干預和調控，使得公眾利益受到損害，社會(huì )公益事業(yè)的建設得不到有效保障等。
1. 要樹(shù)立規劃的資源意識。城鎮規劃不僅是一種重要資源，而且是一種能直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益的資源。市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，土地使用權的取得主要通過(guò)有償出讓、轉讓。土地出讓轉讓的關(guān)鍵是土地價(jià)值問(wèn)題。盡管影響土地價(jià)值的因素是多方面的，但就具體某一塊用地來(lái)說(shuō)，它的價(jià)值往往由城鎮基礎設施配套完善情況和城鎮規劃確定的開(kāi)發(fā)條件來(lái)決定?！冻鞘幸巹澐ā?ldquo;城鎮規劃區內的土地利用和各項建設必須服從城鎮規劃”的規定，明確了城鎮開(kāi)發(fā)用地的性質(zhì)、功能和容積率等開(kāi)發(fā)要求由城鎮規劃來(lái)確定，這些開(kāi)發(fā)要求直接左右著(zhù)開(kāi)發(fā)效益。因此，通過(guò)城鎮規劃的科學(xué)測算，合理確定開(kāi)發(fā)商與城鎮政府收益分配比例，可以為政府籌集大量的建設資金。具體地說(shuō)，城鎮建設中容積率的提高、原有建筑的加層、“破墻開(kāi)店”等用地性質(zhì)功能的改變都可以產(chǎn)生很高的級差收益，但這不是項目開(kāi)發(fā)本身產(chǎn)生的，而是政府長(cháng)期基礎設施投入的結果。這些收益不能全部納入開(kāi)發(fā)商的口袋，而要通過(guò)規劃的手段，使政府基礎設施投入產(chǎn)生的收益回流到政府的口袋中，為城鎮建設可持續發(fā)展創(chuàng )造條件。因此，從一定意義上說(shuō)，城鎮規劃直接創(chuàng )造了經(jīng)濟效益。
2. 要把市場(chǎng)機制引入城鎮規劃，規劃管理要靠“兩手”。
市場(chǎng)經(jīng)濟是以市場(chǎng)方式按價(jià)值規律配置資源的一種經(jīng)濟方式，市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，城鎮一切經(jīng)濟活動(dòng)都直接或間接處于市場(chǎng)關(guān)系之中，市場(chǎng)機制是推動(dòng)生產(chǎn)力要素流動(dòng)和城鎮土地資源優(yōu)化配置的基本運行機制。這種運行機制對形成城鎮土地市場(chǎng)和帶動(dòng)城鎮建設起了十分重要的的作用。在這種運行機制下，如果城鎮規劃不利用市場(chǎng)調節這只“無(wú)形的手”，就無(wú)法對城鎮建設實(shí)施有效的調控。當然，城鎮規劃工作從本質(zhì)上說(shuō)是一種政府行為，無(wú)論在什么體制下都是以政府的管理或干預的形式維護公眾利益的一種社會(huì )力量。在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，開(kāi)發(fā)商追求的是最高最大的利潤，這種對經(jīng)濟效益的過(guò)度追求往往會(huì )造成對公眾利益的侵害。市場(chǎng)土地供給的有限性與價(jià)格的上漲趨勢也往往會(huì )導致土地投機活動(dòng)。市場(chǎng)調節的結果也往往只使直接經(jīng)濟效益高的項目吸引了很多投資者，而維護城鎮正常功能的綠地、道路交通設施等公益事業(yè)仍然難以吸引投資，只能依靠代表社會(huì )整體利益的城鎮規劃的調控來(lái)加以解決。如不加以控制和引導，市場(chǎng)機制很容易導致城鎮建設的盲目性和城鎮功能失調。因此，在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，規劃管理工作既不能單靠行政手段進(jìn)行控制，也不能僅靠市場(chǎng)調節進(jìn)行規范，而要靠“兩手”，一是行政法規“有形的手”，二是市場(chǎng)調節“無(wú)形的手”。
3. 城鎮規劃要為城鎮建設籌集資金。
3.1 當前城鎮建設中最迫切需要解決的問(wèn)題就是建設資金問(wèn)題。有資金才能改造城鎮，沒(méi)有資金城鎮就難以發(fā)展。所以．城鎮建設資金問(wèn)題，是我國乃至世界所有的城鎮市長(cháng)所關(guān)注的問(wèn)題。沒(méi)有建設資金，規劃得再好也沒(méi)有用。在國際上，城鎮建設資金一般有三個(gè)來(lái)源：（1）稅收，西方國家都是用稅收來(lái)搞城鎮建設的。像日本大版市1996年的建設資金是1500多個(gè)億，還說(shuō)不夠。（2）級差地租，以土地來(lái)掙錢(qián)，比較典型的是香港。（3）各種收費，增加城鎮積累。就我國來(lái)說(shuō)，稅收不是我們的辦法，規劃費用也不是辦法，國務(wù)院早已三令五申，不許亂攤派。
3.2 地方政府唯一能掌握的是級差地租。級差地租用不好，城鎮就不能發(fā)展；級差地租用得好，城鎮就會(huì )發(fā)展。溫州市緊緊抓住這一點(diǎn)，五年內城鎮改造面達50％，創(chuàng )造了一個(gè)新的溫州城。杭州、寧波等城市也充分發(fā)揮規劃的調控手段，對舊城區進(jìn)行成街、成片改造，取得了較好的效益。同時(shí)，有的市縣盡管也利用級差地租的杠桿作用籌集資金進(jìn)行舊城改造，但由于沒(méi)有充分發(fā)揮規劃部門(mén)的作用，缺乏科學(xué)的測算，在土地開(kāi)發(fā)過(guò)程中造成了國有資產(chǎn)的流失，使一個(gè)本來(lái)可以給政府帶來(lái)收益的成片開(kāi)發(fā)項目入不敷出，成為政府的包袱。所以，我們必須充分利用規劃的手段、級差地租的杠桿為城鎮建設籌集資金。
3.3 規劃管理應具有前瞻性，應能預測城鎮經(jīng)濟發(fā)展動(dòng)向，并及時(shí)調整策略與手段，對投資環(huán)境的改善應該更多起引導作用，而少使用制約手段。規劃管理與投資環(huán)境是一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡的開(kāi)放系統。目前中國的西部大開(kāi)發(fā)戰略為中西部地區的發(fā)展帶來(lái)了前所未有的機遇，同時(shí)也帶來(lái)了極大的挑戰。西部大開(kāi)發(fā)的戰略決策已經(jīng)開(kāi)始吸引一些人才、資金、技術(shù)進(jìn)入西部地區，但相應的配套軟硬件環(huán)境卻不盡如人意，這主要表現在政府觀(guān)念開(kāi)放程度不夠、市場(chǎng)經(jīng)濟意識不夠、招商引資的基礎性工作不夠、基礎設施條件較差、辦事效率低、官僚作風(fēng)嚴重等等．從而影響招商引資的進(jìn)程。如何把握好城鎮規劃與投資環(huán)境的關(guān)系，充分了解和努力發(fā)揮城鎮規劃對投資環(huán)境的作用，以營(yíng)造最佳投資環(huán)境，是城鎮規劃管理者應該認真加以研究的課題。
近半個(gè)世紀來(lái)，城鎮規劃的研究向自然科學(xué)和社會(huì )科學(xué)全面滲透，形成了一個(gè)龐大的學(xué)科群，依據這些學(xué)科的研究成果，我們大體可以看清城鎮規劃的基本輪廓：城鎮是社會(huì )、經(jīng)濟、文化和自然高度協(xié)同和諧的復合生態(tài)系統，其內部的物質(zhì)變換、能量流動(dòng)和信息傳遞構成環(huán)環(huán)相扣、協(xié)同共生的網(wǎng)絡(luò )，具有實(shí)現物質(zhì)循環(huán)再生、能量充分利用、信息反饋調節、經(jīng)濟效益最好、社會(huì )高度和諧、人與自然協(xié)同共生的機能。
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