公路PPP（Public –Private –Partnership ）項目，從字面上可以看出，是指政府部門(mén)與企業(yè)相互合作，向社會(huì )提供公路基礎設施的一種運營(yíng)開(kāi)發(fā)模式。作為一種“雙贏(yíng)”的公私合作模式，PPP模式將在我國廣泛推行，但對企業(yè)來(lái)講，缺乏PPP項目的運作經(jīng)驗，缺少對PPP項目相關(guān)風(fēng)險的認知，也成為企業(yè)開(kāi)發(fā)PPP項目的最大障礙，分析應對PPP在公路項目中的風(fēng)險已成為開(kāi)發(fā)企業(yè)的當務(wù)之急。
    1、公路PPP項目中的風(fēng)險
    1.1、政策風(fēng)險
     作為一個(gè)新生事物，PPP開(kāi)發(fā)模式引入我國為時(shí)尚短，尤其早期的PPP項目，由于相關(guān)法律法規不健全引起的風(fēng)險尤為突出。
     政策風(fēng)險一方面表現為政策變更風(fēng)險。泉州刺桐大橋項目，按照1994年簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，刺桐大橋項目公司的特許經(jīng)營(yíng)期為30年（含建設期），期滿(mǎn)后將全部設施無(wú)償移交給泉州市政府。國務(wù)院2004年通過(guò)并開(kāi)始實(shí)施的《收費公路管理條例》，規定還貸類(lèi)的收費公路收費期限不得超過(guò)20年，經(jīng)營(yíng)性的則不得超過(guò)25年。這樣，刺桐大橋當年與泉州市政府簽訂的協(xié)議就變成了不合法的合同，項目能否經(jīng)營(yíng)30年成了問(wèn)題。對于這種政策變更風(fēng)險，民營(yíng)資本毫無(wú)抵抗之力。
     政策風(fēng)險另一方面表現為政府違背承諾導致的市場(chǎng)風(fēng)險。杭州灣跨海大橋項目，在項目建設過(guò)程中，政府多次提出更改項目的投資回報率。不僅如此，大橋從規劃到建成的      10年間屢次增資，前期建設過(guò)程中參股民營(yíng)企業(yè)只好繼續追加投資，造成在整個(gè)大橋建設過(guò)程中民營(yíng)企業(yè)及其股本的多次變更，給工程項目的順利完成帶來(lái)重大損害。后期民營(yíng)資本紛紛退出，政府通過(guò)國有企業(yè)贖回了股份。項目股權結構發(fā)生重大變化，國有資金占股權的70.62%，民營(yíng)資本由50.25%大幅下降到29.38% 。
      1.2、金融風(fēng)險
      金融風(fēng)險在杭州灣跨海大橋項目中體現得較為充分。杭州灣跨海大橋建設遇到各項重大金融考驗：銀行貸款利率上調、通貨膨脹導致大橋建設成本不斷上漲；銀行貸款暫時(shí)中止導致大橋建設出現資金不足，這些因素導致杭州灣跨海大橋項目的金融風(fēng)險。
      1.3、市場(chǎng)風(fēng)險
      在杭州灣跨海大橋項目中，政府前期并未對大橋的壟斷運營(yíng)作出承諾。在2013年7月杭州灣上第二座跨海大橋嘉紹大橋的通車(chē)，以及后續規劃的杭州灣第三跨海工程錢(qián)江通道、寧波杭州灣大橋、舟山—上?？绾８咚?、杭州灣鐵路大橋等項目對杭州灣跨海大橋產(chǎn)生競爭作用，使其實(shí)際客流量低于預期。由于上述競爭性項目影響，2010年杭州灣跨海大橋實(shí)際車(chē)流量比預期下降40.44%，嚴重降低了項目收益，實(shí)際收益遠低于預期。杭州灣跨海大橋中的市場(chǎng)風(fēng)險還表現在項目前期對收益率與市場(chǎng)經(jīng)濟波動(dòng)等論證估計不足，杭州灣跨海大橋通車(chē)5年后，項目資金仍緊張，2013年全年資金缺口8.5億元，而大橋唯一的收人來(lái)源——通行費收人僅為6.43億元；按照30年收費期限，可能無(wú)法收回成本。
      1.4、技術(shù)風(fēng)險
    技術(shù)風(fēng)險主要出現在杭州灣跨海大橋項目中。由于項目前期對大橋建設技術(shù)論證不足，技術(shù)難題頻繁出現。杭州灣跨海大橋的施工地形復雜，特殊的“喇叭口”地理構造，潮汐落差大，水文地質(zhì)條件復雜，海中平臺建設以及杭州灣氣候條件惡劣等因素導致工程施工的技術(shù)難題。
      1.5 建設風(fēng)險
      建設風(fēng)險主要出現在長(cháng)潭西線(xiàn)高速公路項目中。這一風(fēng)險源于政府行為的政治風(fēng)險所致。在長(cháng)潭西線(xiàn)湘潭收費站建設過(guò)程中，當工程已經(jīng)完成70%以上土建時(shí)，湖南省交通廳要求將收費站后移，一方面給公司造成損失；另一方面造成長(cháng)潭西不能全省聯(lián)網(wǎng)收費。后來(lái)，湖南省交通廳又要求湘潭收費站遷移，以解決全省聯(lián)網(wǎng)收費和擁堵等問(wèn)題。數次移站，提高了長(cháng)潭西公司的建設成本，給長(cháng)潭西公司造成損失。
      2、公路PPP項目風(fēng)險的主要影響因素
      通過(guò)對以上案例的風(fēng)險分析，可以看出，我國公路PPP項目風(fēng)險的影響因素主要有三個(gè)方面：①法律不健全難以保障合同的權威性；②合同不完備難以囊括合同期內所有問(wèn)題；③信息不完備難以讓參與各方做好充分準備。
      2.1 法律不健全
      PPP涉及的公路項目，與公眾的日常生活密切相關(guān)。項目提供的工程質(zhì)量、收費都是比較敏感的話(huà)題，需要有專(zhuān)門(mén)的法律規范，對項目的立項、投標、建設、運營(yíng)、收費、調整、爭端解決以及移交等環(huán)節做出全面、系統的規定，涉及的法律法規比較多。我國PPP方面的法規不健全，現有的法律文件PPP立法進(jìn)程函待加快。雖然財政部和發(fā)改委出臺了部分文件，有意統籌規劃項目，但仍然局限在部委層面，而且各方的文件存在相互矛盾的地方。比如，在刺桐大橋項目中，合同約定的經(jīng)營(yíng)期與國務(wù)院的相關(guān)條例相矛盾，導致合同難以執行，引發(fā)政治方面的風(fēng)險。因此，迫切需要制定國家層面的完整的法律法規體系，給社會(huì )資本通過(guò)PPP模式進(jìn)人公路建設運營(yíng)領(lǐng)域提供一個(gè)透明、規范的法律環(huán)境。
      2.2 合同不完備
      公路PPP項目需要在公共部門(mén)和私人部門(mén)簽訂的合同下規范進(jìn)行，各方都必須具備契約精神，嚴格遵守合同規定。從案例中可以看出，我國的公路PPP項目，僅僅依靠簡(jiǎn)單的文件，而沒(méi)有系統規范的契約設計，也就難以及時(shí)應對公路PPP項目實(shí)施過(guò)程中的諸多不確定性。當前，我國無(wú)論政府還是社會(huì )，普遍缺乏契約精神。PPP項目的核心是契約，沒(méi)有契約的PPP項目，只能是扭曲的PPP項目。我國政府的原則是公平之上的原則，當公平與契約沖突的時(shí)候，契約就被挑戰甚至被忽略。
      2.3 信息不充分
      這種信息不充分，主要表現在信息無(wú)法獲知與信息的不對稱(chēng)。公路PPP項目的合約通常時(shí)間跨度比較長(cháng)，政府政策與市場(chǎng)需求在項目期內都可能會(huì )發(fā)生較大的變化，合同各方均難以提前預知合同存續期內的各種可能變化。另一方面，對政府政策的變化，民營(yíng)資本難以全面了解；對企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況的變化，政府也難以全面了解。這種信息的不充分導致公路PPP合同執行時(shí)的道德風(fēng)險。
      3、公路PPP項目的風(fēng)險應對
      3.1 建立健全公路PPP項目的制度框架和法規體系
      加快推進(jìn)立法工作，建立統一的PPP項目的法律框架。建立和完善相關(guān)法律法規，確保在項目的授權、設計、融資、建造、運營(yíng)、管理、維護等各個(gè)方面，公路PPP項目的各參與方簽訂相關(guān)的協(xié)議或合同的效力、處理項目實(shí)施過(guò)程中出現的各種問(wèn)題都能夠有合法依據，為PPP項目的實(shí)施提供堅實(shí)可靠的法律保障。完善政策體系，各部門(mén)的法規政策需要相互聯(lián)系，相互銜接，制訂具體的操作指南。公路PPP項目的各項操作流程需要“規范、公開(kāi)、透明”，項目的發(fā)起、論證、合作伙伴的選擇、項目的組建、合同的制定與履行、收益補償機制的確立，都必須依法合規。
     3.2 規范完善公路PPP項目合同的簽訂與執行
      建立合理公平的PPP風(fēng)險分擔機制。在公路PPP項目中，有一部分風(fēng)險是無(wú)法控制的。對于無(wú)法控制的風(fēng)險，在簽訂合同的時(shí)候，就需要通過(guò)制度設計，在政府和民營(yíng)部門(mén)之間建立一個(gè)合理公平的風(fēng)險分擔的原則。風(fēng)險分擔未必有固定的模式，每個(gè)項目的風(fēng)險因素和程度都不同，在簽訂合同時(shí)，按照每個(gè)項目的具體情況設計風(fēng)險分擔的模式，實(shí)現決策權和風(fēng)險擔當之間的相互匹配，以保障公路PPP項目的成功實(shí)施。加強公路PPP項目的信用約束機制。在公路PPP項目中，至關(guān)重要的是參與各方的契約精神，必須無(wú)條件地尊重項目合同。在出現爭議時(shí)，嚴格依照法律、合同行事，以保護合同各方的利益。
      3.3 促進(jìn)公路PPP項目信息的充分披露
      對于公路PPP項目，需要建立統一公開(kāi)的項目信息發(fā)布機制，要及時(shí)、準確地向立法機構和社會(huì )公布所有相關(guān)信息。建立公路PPP項目數據庫，搭建PPP項目信息平臺，實(shí)現信息公開(kāi)，解決因為信息不對稱(chēng)所導致的風(fēng)險。同時(shí)，政企雙方在合同之前都要做好充分的市場(chǎng)調研。在進(jìn)人公路PPP項目，簽訂合同之前，政府和民營(yíng)部門(mén)都需要做好充分的市場(chǎng)調研。政府部門(mén)需要評估項目的市場(chǎng)前景，不僅包括經(jīng)濟效益，還要考慮社會(huì )效益。同時(shí)，政府部門(mén)需要評估參與投標的民營(yíng)部門(mén)的資質(zhì)與能力，選擇有能力的合作伙伴，避免“饑不擇食”。民營(yíng)部門(mén)需要科學(xué)、充分、準確評估項目的市場(chǎng)收益前景、政府政策的可行性與可靠性、自身的經(jīng)濟實(shí)力與融資能力，避免市場(chǎng)、金融與運營(yíng)風(fēng)險。