日前國務(wù)院修改了《建設工程質(zhì)量管理條例》和《建設工程勘察設計管理條例》 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩個(gè)條例”）中有關(guān)施工圖設計審查內容的條款，施工圖審查應該如何開(kāi)展的具體辦法由建設行政主管部門(mén)來(lái)制定，引起行業(yè)熱議。此文為來(lái)自工程設計多個(gè)行業(yè)的老專(zhuān)家（何立山 姜興周 唐禮民 劉毅 汪星槎）對此提出的建議，供業(yè)內同行思考，望引起建設主管部門(mén)的重視與回應。

在“兩個(gè)條例”修改之后，問(wèn)題的焦點(diǎn)是，施工圖審查應如何開(kāi)展？對此出現了兩種不同的解讀：一種是繼續由政府指定的審圖機構來(lái)審查，還要完善和加強；另一種是應將不正當實(shí)施多年的施工圖行政審批制度回歸到基本建設程序，由設計單位自行審查的源頭。

我們完全贊成后一種解讀。因為國務(wù)院已經(jīng)修改了“兩個(gè)條例”規定的“建設單位應當將施工圖設計文件報縣級以上人民政府行政主管部門(mén)或其他有關(guān)部門(mén)審查”的內容，現有的施工圖審查機構就不再具有行政執行力。

國務(wù)院多次修改相關(guān)法規

2000年1月和9月，國務(wù)院頒發(fā)的“兩個(gè)條例”規定：“建設單位應當將施工圖設計文件報縣級以上人民政府建設行政主管部門(mén)或其他有關(guān)部門(mén)審查。施工圖設計文件未經(jīng)審查批準的，不得使用”。

2002年6月，原建設部組織調研組進(jìn)行了為期兩個(gè)月的全面調研，我們5人是當時(shí)“政府審查施工圖”8人調研組的組長(cháng)、顧問(wèn)和主要成員。調查組寫(xiě)出了幾萬(wàn)字的《政府審批專(zhuān)業(yè)工程施工圖問(wèn)題專(zhuān)題調查報告》，其結論是不可行也沒(méi)有必要。

2012年9月， 《國務(wù)院關(guān)于第六批取消和調整行政審批項目的決定》中規定：“凡可以采用事后監管和間接管理方式的事項，一律不設前置審批”；

2017年10月，《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規的決定》中，修改了“兩個(gè)條例”規定的“建設單位應當將施工圖設計文件報縣級以上人民政府建設行政主管部門(mén)或其他有關(guān)部門(mén)審查”的內容。

很明顯，政府審查施工圖已不再作為行政行為。

且國務(wù)院修改后的條文，也沒(méi)有規定由審圖機構來(lái)審查，行政部門(mén)指定的審圖機構就不再具有法律地位，審圖機構由政府指定也不符合市場(chǎng)規則，不應當規定“沒(méi)有政府指定的審圖機構蓋章，不得使用”。

這個(gè)多年以來(lái)爭論的焦點(diǎn)問(wèn)題，從國務(wù)院多次修改的情況來(lái)看，其目的就是要回歸到由設計單位自行審查，對施工圖質(zhì)量全權負責的源頭。

權責要回歸設計單位

十多年來(lái)，建設行政主管部門(mén)在房屋建筑和市政基礎設施工程實(shí)施“政府審查施工圖”制度，而且設立了中國勘察設計協(xié)會(huì )施工圖審查分會(huì )，指導和加強“政府審查施工圖”工作。近些年來(lái)住建部對“政府審查施工圖”制度也作了些調整，如把審批施工圖機構下放到各省市區行政主管部門(mén)，部里不再審批成立新的審圖機構等。

但究竟要不要由審圖機構繼續審查，要不要完全回歸到由設計單位自行審查的這個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題仍有很大分歧。

最近，媒體還有文章表述“施工圖審查是政府主管部門(mén)對建設工程勘察設計質(zhì)量監督管理的重要環(huán)節，是基本建設必不可少的程序，是建設程序中的強制性要求，工程建設有關(guān)各方必須認真貫徹執行”的觀(guān)點(diǎn)。同時(shí)住建部有關(guān)部門(mén)還召開(kāi)了審圖公司負責人的座談會(huì )，強調要完善和繼續做好審圖工作。我們認為這些說(shuō)法和行為與國務(wù)院的精神相悖。

我們認為，不管從哪個(gè)層面上看，施工圖審查都應該回歸到由設計單位自行審查的源頭上來(lái)。

從民意調查的層面上看

經(jīng)過(guò)對全國22個(gè)行業(yè)、部門(mén)勘察設計協(xié)會(huì )以及包括在京的國外大型工程公司在內的近千家勘察設計單位進(jìn)行調查，大家從加快行政審批制度改革、設計工作的客觀(guān)規律、我國設計審查的一貫做法和歷史經(jīng)驗、貫徹實(shí)施《注冊建筑師條例》  、工程建設質(zhì)量監管原則、國際慣例和WTO原則等各方面都發(fā)表了看法，一致認為：“政府審查施工圖”從一開(kāi)始就走進(jìn)了誤區，施工圖設計必須由設計單位自行審查，自行保證設計質(zhì)量，完善設計單位自身的質(zhì)量保證體系，提升技術(shù)創(chuàng )新能力，才是實(shí)現質(zhì)量發(fā)展戰略的根本方向。

從法律法規層面上看

1997年11月公布的《中華人民共和國建筑法》規定，“建筑工程的勘察設計單位必須對其勘察、設計的質(zhì)量負責”，并未規定“政府審查施工圖”；2000年“兩個(gè)條例”規定的“政府審查施工圖”制度早在2004年就被國務(wù)院取消。

從《建筑法》和上述國務(wù)院的三次《決定》來(lái)看，2013年住建部關(guān)于《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》規定的“施工圖未經(jīng)審查機構審查合格的，不得使用”就缺乏法律法規依據。而由設計單位自行審查施工圖符合國務(wù)院關(guān)于基本建設審批程序的規定，歷來(lái)都是合理合法的。

從設計工作內在規律看

工程設計是一個(gè)十分復雜的系統工程，往往涉及數十個(gè)不同的專(zhuān)業(yè)同時(shí)參與，任何一項設計輸入（設計條件）的變更，往往涉及多個(gè)專(zhuān)業(yè)甚至整個(gè)設計。任何一個(gè)錯誤，都有可能危及人民生命和國家財產(chǎn)安全，給經(jīng)濟、社會(huì )帶來(lái)巨大沖擊和災難性后果。

這就要求設計單位聚集大量具有實(shí)踐經(jīng)驗的各專(zhuān)業(yè)高級工程技術(shù)人才，具備系統工程技術(shù)的應用、工藝及工程技術(shù)的研發(fā)與整合、先進(jìn)科技成果的工程化和產(chǎn)業(yè)化轉化、對引進(jìn)技術(shù)的消化吸收再創(chuàng )新、CAD輔助設計等能力，對各種標準、規范、規定和現代信息技術(shù)、集成技術(shù)的充分掌握等許多必備條件，建立完善的QHSE質(zhì)量健康安全與環(huán)境一體化管理體系，執行嚴格嚴密的崗位責任制和“兩校三審”（自校、校核；審核、審查、審定）的設計校審制度，實(shí)行五級把關(guān)，并對“兩校三審”每一級的校審內容、責任、校審記錄等都有明確規定，才是保證設計質(zhì)量的關(guān)鍵。

這是由設計工作的內在規律決定的，也是為什么施工圖必須由設計單位自行審查而不能由審圖公司審查的根本原因。

施工圖設計與初步設計是緊密相連的、動(dòng)態(tài)的，需根據條件的變化由原設計者隨之修改并進(jìn)行版次設計，由第三者去單獨審查施工圖是不科學(xué)的、完全不必要的。

從實(shí)行建筑師負責制層面看

國務(wù)院發(fā)布的《注冊建筑師條例》對考試和注冊、執業(yè)范圍、權利和義務(wù)、法律責任等都有明確規定。任何單位和個(gè)人修改注冊建筑師的設計圖紙和文件，應當征得該注冊建筑師的同意，并由注冊建筑師進(jìn)行修改。未經(jīng)注冊建筑師同意擅自修改其設計圖紙的，由縣級以上人民政府建設行政主管部門(mén)責令糾正；造成損失的，應當承擔賠償責任。而因建筑設計質(zhì)量不合格發(fā)生重大責任事故，造成重大損失的，對該建筑設計負有直接責任的注冊建筑師吊銷(xiāo)注冊建筑師證書(shū)，建筑設計單位有權向簽字的注冊建筑師追償；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

這是一項國際通行的科學(xué)制度，國際上已有近百年歷史，我國實(shí)施執業(yè)資格制度也近23年，后因行政審批施工圖設計等原因而停滯不前，應該全面推廣實(shí)施，加快與國際接軌。

《注冊建筑師條例》總則第一條明確規定：“為了加強對注冊建筑師的管理，提高建筑設計質(zhì)量與水平，保障公民生命和財產(chǎn)安全，維護社會(huì )公共利益，制定本條例”，只要把精力放在認真貫徹執行《注冊建筑師條例》的各項規定，充分履行注冊建筑師的職責，嚴格執行工程質(zhì)量終身責任制，不斷提高設計單位的自律管理水平，不斷完善設計單位的質(zhì)量保證體系，就能夠確保設計質(zhì)量和公共安全。

從審圖機構的現況看

原建設部(含地方)批準發(fā)證成立的微型審圖機構，實(shí)行從建設單位工程投資中收費。從總體上看，現有的審圖機構不僅條件較差、水平有限，各方面都完全無(wú)法與設計單位相比，但權益很大，原建設部規定沒(méi)有審圖機構蓋章，建設單位不能報建，影響到注冊建筑師應有的權利，而且形成重復審查、多頭審查，職責不清，責任不明。

這不僅不利于《注冊建筑師條例》和建筑師負責制的實(shí)施，也不利于建筑師引領(lǐng)中國建筑走向世界，打造“中國建造”品牌，而且對建筑師的原創(chuàng )和自主知識產(chǎn)權也難以得到保護，還造成人力物力財力的浪費，加大了工程投資，延長(cháng)了建設周期。

這些年來(lái)，審圖公司是盡心盡力的，做了他們力所能及的工作，應當充分肯定。取消政府審查施工圖設計以后，應創(chuàng )造條件使審圖公司得到妥善安排。

建議有條件的審圖公司經(jīng)重組改造可向咨詢(xún)公司的方向發(fā)展，按照市場(chǎng)規則受業(yè)主委托提供有關(guān)中介咨詢(xún)服務(wù)；有的審圖公司可以與有關(guān)設計單位重組合并；有的可相互重組后或成為有關(guān)設計單位的下屬單位開(kāi)展工作；有的可進(jìn)入地方有關(guān)工程建設行政監管部門(mén)，加強地方對工程建設監督管理的力量。

從歷史層面上看

新中國成立以來(lái)，政府有關(guān)主管部門(mén)只審批項目建議書(shū)、可行性研究報告和初步設計，歷來(lái)不審查施工圖設計。國內外的實(shí)踐經(jīng)驗證明：設計質(zhì)量只能依靠設計單位來(lái)保證、設計文件只能依靠設計單位來(lái)審查。設計單位的優(yōu)秀人才、先進(jìn)信息技術(shù)和裝備、嚴格的崗位責任制、科學(xué)的質(zhì)量保證體系、嚴密的“兩校三審”制度，充分依靠設計單位的內部體系來(lái)不斷完善和提高自律管理水平，才是對設計全過(guò)程進(jìn)行質(zhì)量控制和質(zhì)量保證的關(guān)鍵。

近70年來(lái)，全國20多個(gè)行業(yè)的近萬(wàn)家工程設計單位也從來(lái)沒(méi)有進(jìn)行過(guò)這種體制外的“政府審批施工圖”，一直是依靠自身的力量來(lái)不斷提升設計水平和確保設計質(zhì)量，有些還達到或超越國際同行的先進(jìn)水平，這就是最好最有力的證明。

按理說(shuō)，公交系統的防火、防爆、防震、防毒、防污染等安全性遠比民用建筑的更為復雜、要求更嚴，政府和社會(huì )的關(guān)注度也更高，既然專(zhuān)業(yè)設計院能做到，建筑設計院也完全有能力做到，而現有審圖機構因受各方面的條件限制是難以做到的。

因此，我們再次建議，在新時(shí)代深化“放管服”的改革中，應按照國務(wù)院多次決定的明確要求，以及上述六個(gè)方面的分析意見(jiàn)，在取消房屋建筑和市政基礎設施工程的“政府審查施工圖”制度以后，重新把施工圖設計的審查權完全歸還給設計單位，而不是審圖機構，重新回歸到既定的基本建設程序上來(lái)，回歸到由設計單位實(shí)行自律管理自行審查施工圖的軌道上來(lái)。我們雖已耄耋之年，但仍不忘初心，希望我國工程勘察設計事業(yè)早日邁向世界強國之列。

附：建言人簡(jiǎn)介

何立山：原任中國寰球工程公司總經(jīng)理、化工部基建局副局長(cháng)、中國化學(xué)工程總公司副總經(jīng)理；中國勘察設計協(xié)會(huì )、中國國際工程咨詢(xún)協(xié)會(huì )、中國石油和化工勘察設計協(xié)會(huì )副理事長(cháng)；中國管理科學(xué)研究院學(xué)術(shù)委員、研究員；享受?chē)鴦?wù)院政府特殊津貼的專(zhuān)家、教授級高級工程師。

姜興周：原任北京鋼鐵設計研究總院及中冶京誠公司副總經(jīng)濟師、中國勘察設計協(xié)會(huì )副秘書(shū)長(cháng)、中國勘察設計協(xié)會(huì )體制改革工作委員會(huì )副主任、中國冶金建設協(xié)會(huì )設計委員會(huì )副秘書(shū)長(cháng)；建設部建筑行業(yè)改革發(fā)展專(zhuān)家組專(zhuān)家、國務(wù)院部門(mén)與行業(yè)勘察設計協(xié)會(huì )秘書(shū)長(cháng)聯(lián)席會(huì )召集人、高級工程師。

唐禮民：原任中國寰球工程公司總工程師、中國勘察設計協(xié)會(huì )專(zhuān)家顧問(wèn)組顧問(wèn)、中國勘察設計協(xié)會(huì )優(yōu)秀設計評審專(zhuān)家組組長(cháng)、享受?chē)鴦?wù)院政府特殊津貼的專(zhuān)家、教授級高級工程師。

劉毅：原任中國煤炭建設協(xié)會(huì )勘察設計委員會(huì )副理事長(cháng)、秘書(shū)長(cháng)；中國勘察設計協(xié)會(huì )體制改革工作委員會(huì )副主任、國務(wù)院部門(mén)與行業(yè)勘察設計協(xié)會(huì )秘書(shū)長(cháng)聯(lián)席會(huì )召集人、高級工程師。

汪星槎：原任國務(wù)院部門(mén)與行業(yè)勘察設計協(xié)會(huì )秘書(shū)長(cháng)聯(lián)席會(huì )召集人、中國石化勘察設計協(xié)會(huì )秘書(shū)長(cháng)、中國石化集團公司工程部設計處處長(cháng)、高級工程師。