1.研究背景
　　公益性項目是指不以營(yíng)利為目的、服務(wù)社會(huì )公眾的、不走市場(chǎng)化方式的、主要通過(guò)政府投資建設的項目；其主要包括市政工程、交通運輸、基礎設施、社會(huì )保障、生態(tài)環(huán)保等。我國將公益類(lèi)項目分為經(jīng)營(yíng)、準經(jīng)營(yíng)、非經(jīng)營(yíng)三類(lèi)，市政道路是基本沒(méi)有收益來(lái)源的基建型非經(jīng)營(yíng)性公益項目。
　　近年來(lái)，隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展，人們生活水平的提高拉動(dòng)了消費的增長(cháng)。資料顯示，截止2016年底，全國機動(dòng)車(chē)保有量達2.9億輛，其中汽車(chē)1.94億輛，機動(dòng)車(chē)駕駛人3.6億人，汽車(chē)駕駛人更是超過(guò)了3.1億人；私家車(chē)總量達1.46億 輛，平均每百戶(hù)家庭擁有36輛。與2015年相比，私家車(chē)增加2208萬(wàn)輛，增長(cháng)15.08%。原來(lái)的市政道路早已不堪重負，城市交通擁堵現象已成常態(tài)，交通事故頻頻發(fā)生；這些現象已經(jīng)給人們出行帶來(lái)極大的不便，嚴重影響了居民的生活質(zhì)量；這也反映出我國市政建設的不足，亟待政府對道路基礎設施的進(jìn)一步完善。
　　面對如此大的道路投資需求的同時(shí)，我國地方政府的財政狀況卻不容樂(lè )觀(guān)。以2016年全國一般公共預算收支情況為例，1-12月，全國公共預算收入159552億元，同比增長(cháng)4.5%，全國一般公共預算支出187841億元，同比增長(cháng)6.4%。此外，地方政府負債逐年增加，截止2016年末，我國中央政府和地方政府債務(wù)余額限額接近30萬(wàn)億元，財政預算的赤字率升為3%，這已經(jīng)達到了歐盟財政赤字率安全警戒線(xiàn)，這就意味著(zhù)單純依靠政府對市政道路的投資已經(jīng)不可行，需要尋求新的投融資模式。
　　2.市政道路建設方式
　　市政道路又稱(chēng)為城市道路,國務(wù)院頒布的《城市道路管理條例》第2條規定:“城市道路是指城市供車(chē)輛、行人通行的,具備一定技術(shù)條件的道路、橋梁及其附屬設施。”我國市政道路建設方式主要包括以下兩種。
　?。?）政府主導的模式
　　由于城市市政道路的公共產(chǎn)品屬性,決定了政府需要承擔建設市政道路工程的責任,從城市市政道路工程的項目決策、實(shí)施、運營(yíng)和維護進(jìn)行全過(guò)程的管控。
　?。?）PPP模式
　　財政部、國家發(fā)改委等4部門(mén)于2012年12月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于制止地方政府違法違規融資行為的通知》(財預[2012]463號)明確規定:“除法律和國務(wù)院另有規定外,地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會(huì )團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購(BT)責任等方式舉借政府性債務(wù)”。該文件的發(fā)布,叫停了地方政府采用BT模式進(jìn)行市政基礎設施建設的步伐。隨著(zhù)國務(wù)院、財政部和發(fā)改委等部門(mén)的大力推介,PPP模式正逐漸成為主流。
 
　　3.我國以PPP模式建設市政道路的現狀
　　由于市政道路是市政工程中的一個(gè)行業(yè)分類(lèi)，在具體項目行業(yè)分類(lèi)時(shí)，市政道路并非獨立存在的，而是包含在其他市政工程項目中。例如四川省成都市天府新區核心區綜合管廊及市政道路工程項目，項目?jì)壬婕傲耸姓缆返囊巹澖ㄔO，然而此項目被劃分在了市政工程行業(yè)的管網(wǎng)類(lèi)。所以，本文將涉及市政道路建設的其他行業(yè)屬性歸為“道路建設”，一并納入市政道路考慮范疇。下表1為截止今年10月，全國市政道路PPP項目建設情況統計。
　　表1：全國24個(gè)省、自治區、直轄市市政道路PPP項目統計
　

省市	行業(yè)	識別階段	準備階段	采購階段	執行階段	合計
河北	市政道路	3	1	8	1	13
	道路建設	2		1	3	6
山西	市政道路		3	10	2	15
	道路建設			2		2
內蒙古	市政道路	13	15	2	5	35
	道路建設	1	4	2	5	12
遼寧	市政道路	4			2	6
吉林	市政道路		1	2	3	6
	道路建設				1	1
黑龍江	市政道路	2			1	3
上海	市政道路	1				1
江蘇	市政道路	4		1	2	7
浙江	市政道路		1	4	4	9
	道路建設				2	2
安徽	市政道路			2	8	10
	道路建設				2	2
江西	市政道路	3	3	3		9
	道路建設				1	1
山東	市政道路	7	3	7	12	29
	道路建設	1				1
河南	市政道路	24	5	5	3	37
	道路建設		1	1	1	3
湖北	市政道路	2	2	1		5
	道路建設		1	1		2
湖南	市政道路	1	1	4	2	8
	道路建設		1		1	2
廣東	市政道路				8	8
廣西	市政道路	2	2	1	1	6
海南	市政道路	1		1	6	8
	道路建設				1	1
四川	市政道路	25	3	7	7	42
	道路建設	5	2	2	4	13
貴州	市政道路	42	5	7	1	55
	道路建設	2	1			3
云南	市政道路	2	1	3		6
	道路建設	1	1	4	1	7
陜西	市政道路	3		3	7	13
	道路建設			1	1	2
甘肅	市政道路	3		2		5
	道路建設		1			1
寧夏	市政道路	3		2		5
新疆	市政道路	11	1	7	3	22
	道路建設	2				2
合計		170	59	96	101	426

　　
　　數據來(lái)源：財政部政府和社會(huì )資本合作中心網(wǎng)

　　由上表可知：截止10月，全國市政道路類(lèi)的PPP項目總數426個(gè)，其中項目識別階段有170個(gè)，占比達到40%，這說(shuō)明我國市政道路類(lèi)PPP項目還處于起步階段，今后還有較大的發(fā)展空間。分區域來(lái)看，項目識別階段主要集中于貴州、四川等西部地區；內蒙古是全國項目準備階段數量最多的達到19個(gè)，占比為32%；采購階段項目數為96個(gè)，華北地區的山西、河北是此階段項目數最多的，分別為12、9個(gè)；執行階段項目數最多是山東、四川、內蒙古。
　　4.市政道路PPP項目的主要模式及特點(diǎn)
　?。?）市政道路PPP項目的主要模式??
　　市政道路項目屬于典型的無(wú)收益、特許經(jīng)營(yíng)的非經(jīng)營(yíng)性PPP項目。對于此類(lèi)項目，本文結合發(fā)改委、財政部等部門(mén)的相關(guān)文件以及國際通用做法，總結出適合于市政道路項目的PPP模式，可以參考以下方式加以運作：
　　BOT模式
　　采用BOT模式進(jìn)建設的PPP項目運作流程如下。首先政府通過(guò)招標等方式選擇對基礎設施項目負責建設和融資的私營(yíng)部門(mén)，在雙方達成約定之后進(jìn)入項目建設階段。公私雙方依據合同協(xié)議的約定，建成后的基礎設施作為資產(chǎn)直接歸政府所有，而私營(yíng)部門(mén)則獲得該項目的特許經(jīng)營(yíng)權，在一定時(shí)期內負責項目的運營(yíng)和維護并用從中獲取的收益彌補初始投資成本。我國一些BOT項目與之類(lèi)似，如上海大連路BOT項目、本文案例介紹的赤峰市中環(huán)路快速化改造工程PPP項目等。??
　　DBFO模式
　　最早提出DBFO概念的是PPP的發(fā)源地英國，其最核心的內涵就是私營(yíng)部門(mén)從項目初始設計階段到建設、融資、運營(yíng)階段始終參與其中，從而最大化的獲取項目所帶來(lái)的收益。雖說(shuō)該模式最早應用于收費性公路建設項目，但如今也常被一些發(fā)達國家用于非經(jīng)營(yíng)項目的建設。比如，安慶外環(huán)北路PPP項目，就是采用此模式進(jìn)行建設的。??
　　以上兩種模式是基于我國相關(guān)法律法規和國外成功項目經(jīng)驗而提出的，可用于市政道路PPP項目的建設。對于市政道路項目，由于市政道路屬于公益類(lèi)非經(jīng)營(yíng)性項目，其建設的主要目的是滿(mǎn)足人們對市政交通基礎設施的需求，發(fā)揮其應有的社會(huì )效益。因此，如何在控制項目成本確保參與投資的私營(yíng)部門(mén)獲得盡可能多的收益的同時(shí)，確保項目的服務(wù)質(zhì)量，提高項目完工效率是市政道路PPP項目中的關(guān)鍵所在。
　?。ǎ玻┦姓缆讽椖縋PP模式的特點(diǎn)
　　明確市政道路項目PPP模式自身的特點(diǎn)，可以使后續識別此類(lèi)項目PPP模式的成功因素更有針對性。結合PPP模式的相關(guān)理論，歸納市政道路ＰＰＰ項目的主要特點(diǎn)如下：??
　　市政道路PPP項目自身經(jīng)濟效益不足，對民營(yíng)資本缺乏吸引力。其最大的特點(diǎn)在于項目公司的收益大部分來(lái)自于政府付費。由于其沒(méi)有經(jīng)營(yíng)收益，私營(yíng)部門(mén)只能通過(guò)政府扶持所轉化的效益彌補項目自身收益的不足，有時(shí)候還能借助政府的其他扶持措施，來(lái)達到收益的最大化。在此種情況下，為了吸引更多的社會(huì )資本的加入，提高其參與項目建設、運營(yíng)的信心，政府的通常做法是給予社會(huì )資本方一些優(yōu)惠政策、承諾，比如稅收的優(yōu)惠、其他項目的捆綁開(kāi)發(fā)權等，在一定的程度上保證了社會(huì )資本方的投資回報。??
　　政府與社會(huì )資本方二者之間是一種合作的伙伴關(guān)系，雙方的合作理念是“雙贏(yíng)”或“多贏(yíng)”。但是，市政道路是屬于非經(jīng)營(yíng)性的基礎設施項目，參與方也許不能實(shí)現其中某一方的最大利益（政府方的利益是公益性的實(shí)現、社會(huì )資本方最大的利益則是經(jīng)濟利益），但項目的總體效益或綜合效益卻是最優(yōu)的，這也更符合公益性基礎設施項目建設的目的。??
　　在ＰＰＰ模式下，政府也是必須參與項目中的。只有與社會(huì )資本方（私營(yíng)部門(mén)）共同對項目的整個(gè)周期運行負責，項目的風(fēng)險分擔才會(huì )更加合理。這在一定的程度上避免了傳統融資模式在項目風(fēng)險分擔上存在的缺陷，也減輕了社會(huì )資方在項目上存在的風(fēng)險壓力。