落實(shí)“規劃先行”理念，是近年來(lái)提升社會(huì )治理能力的一大重要組成部分。隨著(zhù)自然資源部的組建，建立完善我國的國土空間規劃體系，吹響了規劃領(lǐng)域改革的號角。

在新的歷史背景下，國土空間規劃體系的建立，需要解決哪些問(wèn)題？對規劃設計的工作理念、工作機制帶來(lái)哪些變化？在“規劃先行”的要求下，規劃作為政策工具如何更好地參與社會(huì )治理？帶著(zhù)這些問(wèn)題，21世紀經(jīng)濟報道采訪(fǎng)了清華同衡設計研究院院長(cháng)、中國城市規劃協(xié)會(huì )副會(huì )長(cháng)、理事袁昕。

袁昕

袁昕認為，從頂層制度設計上將國土空間利用的管理和監督職責由自然資源部統一行使，有利于改善過(guò)去部門(mén)條塊分割、空間規劃體系破碎所帶來(lái)的弊端，通過(guò)資源和事權的整合實(shí)現更好的資源配置能力，但要實(shí)現規劃管理機制的打通，還需要長(cháng)時(shí)間的探索。

組建自然資源部有利“多規合一”

《21世紀》：建立國土空間規劃體系，首先要完成哪些前置性的工作？

袁昕：建立完善的國土空間規劃體系，首先是要完成頂層架構的搭建。之前的規劃體系，存在主管部門(mén)條塊分割，各自為政，結果各方資源無(wú)法完全匹配的弊端。

這是因為，各個(gè)部門(mén)所制定的專(zhuān)項規劃，主要是服務(wù)其自身部門(mén)管理的需要。多個(gè)單一職能部門(mén)管理意愿的疊加并不等于整體利益訴求，依其管理需求形成的部門(mén)規劃具有很大的局限性。即使按照多規合一的思路加以整合，彼此間的溝通成本和效率也存在不少問(wèn)題，各自的目標、方法甚至標準都不統一，整合的難度很大。

對各局部空間規劃意圖的拼合也不等于整體優(yōu)化的格局，不同的地區資源稟賦和發(fā)展條件也各不相同。如果不能在更大的尺度上考慮平衡問(wèn)題，而考核的標準又是同樣的，那么勢必也會(huì )造成局部與整體之間的利益沖突。

所以新的國土空間規劃體系，首先需要這種頂層設計上的調整，需要更有力的整體調控能力，從而在實(shí)際規劃落實(shí)過(guò)程中形成更好的資源配置，來(lái)實(shí)現我們均衡發(fā)展的目標。

《21世紀》：這是否會(huì )導致規劃理念的變化？

袁昕：目前的這些變化我認為對規劃是好的事情，以往土地利用規劃強于資源保護，城鄉建設規劃強于支持經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需求。兩者的交融整合，再配以農業(yè)、林業(yè)、水利、海洋等資源的深度整合，將對保護自然資源，優(yōu)化空間結構，創(chuàng )造空間資產(chǎn)帶來(lái)正向促進(jìn)作用。

這實(shí)際上是在按照中央的要求，以生態(tài)保護為前提，在可持續發(fā)展的新型城鎮化道路的目標指導下，提高政府治理能力的一個(gè)舉措。反映在規劃上，就是要把理念轉化到綠色發(fā)展，以人為核心。

宏觀(guān)尺度的空間規劃實(shí)際上是空間再生產(chǎn)的一個(gè)環(huán)節，需要對空間資源先做準確的價(jià)值判斷，從社會(huì )價(jià)值、經(jīng)濟價(jià)值、文化價(jià)值、生態(tài)價(jià)值等各個(gè)方面進(jìn)行全方位的評估，再對這些資源做合理的保護與利用。通過(guò)科學(xué)配置和空間上的布局優(yōu)化，在自然環(huán)境保護前提下轉換成為滿(mǎn)足人類(lèi)社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的空間資產(chǎn)?？臻g生產(chǎn)到底為了誰(shuí)，當然是為了人，為了人類(lèi)的幸福，要在更大的空間維度上去考慮這個(gè)問(wèn)題。

城市規劃不能簡(jiǎn)單移植到鄉村

《21世紀》：新時(shí)代的發(fā)展目標，對規劃提出了哪些新的要求？

袁昕：規劃是一種手段和工具，新空間規劃體系下的規劃工作將具有更強的整體性。全局性的空間管制效能，在一個(gè)總體目標指引下，分層級分部門(mén)落實(shí)，這打破了既有的各部門(mén)各自獨立的規劃制定-落實(shí)-監管的工作機制，機構改革解決了行政職能碎片化問(wèn)題，提高了協(xié)調效能。

對于宏觀(guān)的法定規劃而言，需要越來(lái)越簡(jiǎn)化和精準。簡(jiǎn)化是要提高管理效率，精準是要讓其對下級的規劃擁有更實(shí)際的指導意義，同時(shí)便于監督和考核。

對于非法定規劃而言，應該更加開(kāi)放，突破部門(mén)限定，讓規劃可以直接面對社會(huì )發(fā)展各方面訴求，從而形成共建、共享，最終形成新的空間生產(chǎn)流程。對于規劃院來(lái)講，這意味著(zhù)脫離簡(jiǎn)單的空間生產(chǎn)勞動(dòng)型工作，通過(guò)創(chuàng )造價(jià)值的方式直接對應國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展需求。相應地，非法定規劃的研究咨詢(xún)作用更大，雖然會(huì )更開(kāi)放，但對技術(shù)和能力的要求門(mén)檻也會(huì )更高。

《21世紀》：你提到了規劃參與社會(huì )治理，在鄉村振興背景下，鄉村規劃被認為是提升鄉村治理水平的重要一環(huán)。它與城市規劃相比，最重要的區別有哪些？

袁昕：最重要的是不能把我們在城市積攢這么多年的規劃經(jīng)驗和做法，簡(jiǎn)單地移植到鄉村去。規劃的核心是以人為本，在現在的城鄉二元結構狀態(tài)下，城市和鄉村的社會(huì )組織結構、社會(huì )分工差異非常大。

所以在這種情況下，鄉村社會(huì )的治理模式與城市有著(zhù)很大的差別。規劃不僅僅是空間問(wèn)題，還有公共政策的屬性，鄉村規劃必須考慮到這種社會(huì )差異，這比空間差異更重要。

舉個(gè)例子，我們參與了汶川地區的災后重建的安置規劃，一開(kāi)始規劃了一些相對安全的平地，希望集中解決災民的臨時(shí)安置，但很多農民都不肯過(guò)來(lái)。為什么？因為他們的耕地、牲畜等生產(chǎn)資料還在原地，所以寧肯在自己受災的房屋旁邊搭建臨時(shí)帳篷也不到集中安置區。

這就是農村和城市的一大不同，居民的生產(chǎn)生活是不能分開(kāi)的，所以居民對農村的空間、形態(tài)和功能的要求和城市完全不一樣，它有自己的邏輯和秩序。

在鄉村振興戰略的背景下，會(huì )有更多的城市資源涌入農村。制定科學(xué)的鄉村規劃，是引導這些資源有序進(jìn)入農村，防止出現掠奪性的開(kāi)發(fā)的重要一環(huán)。