一、農村生活污水治理背景

(一)政府大力推廣PPP模式

為踐行“十八大”提出的“讓市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中發(fā)揮決定性作用”的精神，財政部、發(fā)改委等多部委，發(fā)布了一系列指導政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式實(shí)施的政策和辦法，為廣泛地推廣PPP模式提供了理論和政策基礎。到目前為止，PPP模式廣泛地應用在基礎設施建設、公共服務(wù)等領(lǐng)域。為促使PPP項目規范順利實(shí)施，自2014年以來(lái)，財政部推出了三批共計七百余個(gè)示范項目，其中第三批示范項目涵蓋了從交通運輸、教育、文化、環(huán)境保護、市政工程等19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，總投資已突破了1萬(wàn)億元，這極大地提高了基礎設施、公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力。

(二)農村生活污水治理勢在必行

隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟的快速發(fā)展，農民經(jīng)濟收入不斷提高，農民的生活方式也發(fā)生了巨大變化，自來(lái)水的普及，衛生潔具、洗衣機、沐浴等設施也走進(jìn)平常百姓家，使得農村人均生活用水量和污水排放量增加，同時(shí)由于化肥的大量應用，減少了傳統農家肥的使用，造成農村生活污水失去了重要消化途徑。農村生活污水的無(wú)序排放，未經(jīng)處理、利用的糞便和各種污水嚴重污染了土壤、地表水和地下水，成為農村環(huán)境的重要污染源，這種情況造成了農村河道水體變黑變臭、魚(yú)蝦絕跡、蚊蠅滋生的現象，污水中病菌蟲(chóng)卵引起的疾病傳播，使群眾的身體健康受到極大威脅，農村生活污水治理已經(jīng)迫在眉睫。

近年來(lái)相關(guān)政策的不斷出臺，農村生活污水治理已經(jīng)曙光初現。農村生活污水治理是改善農村人居環(huán)境的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，是加強農村水環(huán)境治理的重要方面，也是提升鄉村基本公共服務(wù)水平、建設美麗鄉村、推進(jìn)城鄉發(fā)展一體化的重要內容。實(shí)現農村生活污水有效治理在推進(jìn)生態(tài)文明建設和農民生活方式現代化中具有標志性意義，也是實(shí)現建成小康社會(huì )的重要里程碑。

(三)農村生活污水治理政策

為改善農村生態(tài)環(huán)境，治理農村生活污水，國家先后出臺了一系列的政策為農村水環(huán)境改善奠定了政策基礎。2015年4月《水污染防治行動(dòng)計劃》（即“水十條”）發(fā)布，要求推進(jìn)農業(yè)農村污染防治，加快農村環(huán)境綜合整治，再一次使農村水環(huán)境治理成為眾人關(guān)注的焦點(diǎn)，并且明確規定以縣級行政區域為單元，實(shí)行農村污水處理統一規劃、統一建設、統一管理，加快農村環(huán)境綜合整治。同月，財政部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》中指出，“在水污染防治領(lǐng)域大力推廣運用政府和社會(huì )資本合作（PPP）模式，對提高環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量，提升水污染防治能力與效率具有重要意義”，這為PPP模式應用在農村生活污水治理工程中鋪平了道路。

2016年12月國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規劃》指出，在“十三五”期間“推進(jìn)13萬(wàn)個(gè)行政村環(huán)境綜合整治，實(shí)施農業(yè)廢棄物資源化利用示范工程，建設污水垃圾收集處理利用設施，梯次推進(jìn)農村生活污水治理”，將農村生活污水治理引入國家規劃的層次，使得此類(lèi)項目有更強的政策支持。

(四)農村生活污水市場(chǎng)前景廣闊

根據住建部每年的全國城鎮污水處理設施建設和運行情況的通報可以看出，我國目前90%以上的縣城都建成了污水處理廠(chǎng)，城鎮污水治理領(lǐng)域已接近飽和狀態(tài)，所以在近幾年的市政污水治理的競爭越來(lái)越激烈，呈現一片紅海的市場(chǎng)形式。與此同時(shí)，農村污水治理市場(chǎng)則存在著(zhù)巨大的短板。2012年，全國村莊污水處理率僅為7%，和城鎮污水處理率差距巨大。根據環(huán)保部2013年11月印發(fā)的《農村生活污水處理項目建設與投資指南》，2014年農村污水分散處理設施投資單價(jià)為5000元/噸。市場(chǎng)則預計2017年農村污水排放量大約為148億噸，如果按照農村污水處理率達到20%計算，2017年農村污水處理潛在市場(chǎng)規模將達到408億元，且不包含設施建成后的運營(yíng)市場(chǎng)規模。雖然農村生活污水治理單個(gè)處理規模比較小，但全國有2856個(gè)縣、40906個(gè)鄉，以及幾十萬(wàn)個(gè)村，所以市場(chǎng)規模也將是城鎮污水治理的數十倍。因此，與城鎮污水處理的紅海市場(chǎng)相比，農村生活污水處理的市場(chǎng)有更廣闊的前景。

二、農村生活污水治理的理論分析

(一)農村生活污水的內涵

根據農村環(huán)境治理的相關(guān)界定，農村生活污水是指人口在1萬(wàn)人以下行政村和自然村，在日常生活或生產(chǎn)所產(chǎn)生的污水。

與城市生活污水相比較，農村生活污水具有自身特色：第一，農村人口居住相對分散，污水收集難度大；第二，無(wú)統一污水收集管網(wǎng)，建設起點(diǎn)低；第三，以家庭生活污水為主（部分區域有農家樂(lè )），污水產(chǎn)生量不穩定；第四，部分地區存在小型工廠(chǎng)和作坊，污水水質(zhì)差別大。這些特點(diǎn)是農村生活污水的固有屬性，使其在治理過(guò)程中存在建設投資投入大，污水量不穩定，污水水質(zhì)千差萬(wàn)別等難題。

(二)農村生活污水的處理方式與技術(shù)

鑒于農村生活污水的特點(diǎn)，其處理方式主要有三種，分別是接管處理、集中處理、分散處理等方式。這三種處理方式中需優(yōu)先考慮接入城鎮污水管網(wǎng)，送到城鎮污水處理廠(chǎng)集中處理，因為城鎮污水處理廠(chǎng)規模較大、運行較為經(jīng)濟，而且管理相對完善，對污水的處理效果比較有保障。當不能滿(mǎn)足接管條件時(shí)，再根據排水和當地實(shí)際情況建設合適的集中處理設施，或者分散式處理設施。

農村生活污水的處理技術(shù)主要針對集中和分散模式，眾多的處理技術(shù)可以歸納為兩大類(lèi): 一類(lèi)是生態(tài)系統技術(shù)，即利用生態(tài)系統原理進(jìn)行處理，如人工濕地處理，土壤滲濾凈化等；另一類(lèi)是生物處理技術(shù)，即通過(guò)培養和利用微生物菌對污染物進(jìn)行分解，消耗、吸收水中的有機物、氮、磷等，生物技術(shù)又分為好氧處理和厭氧處理。在實(shí)際應用中，往往將多種技術(shù)的綜合運用，取長(cháng)補短，綜合處理技術(shù)效果和應用條件（農村的硬性條件）等方面，有針對性的治理農村生活污水。

(三)農村生活污水治理目前存在問(wèn)題

1.管理責任主體差異大。

我國對于農村生活污水治理工程沒(méi)有明確管理主體，各地政府的管理部門(mén)差異較大。部分城市由住建局直接管理，部分城市由水務(wù)部門(mén)管理，甚至有些出現地方多頭管理的現象。管理主體的不確定導致各政府部門(mén)間相互推諉，造成了農村污水治理工作浮于表面，治理工作實(shí)際效果不好，而對于這樣的結果又無(wú)從追責，使得農村生活污水治理亂象叢生。

2.付費機制混亂。

由于政府管理主體的不確定，沒(méi)有統一的管理體系，使得付費機制更是千差萬(wàn)別。目前，既有按服務(wù)戶(hù)數或常住人口包干付費，也有按照污水水量付費，還有按照處理設施站點(diǎn)計算費用，更有甚者綜合幾種方式付費。這些與市政污水處理的管理方式有很大區別，政府和社會(huì )投資人都存在較大的風(fēng)險。

3.付費來(lái)源不明確。

付費來(lái)源是社會(huì )投資人最關(guān)心的問(wèn)題之一，由于我國農村文化及環(huán)境的特殊性，付費來(lái)源一直無(wú)法有明確的定論，是采用跟環(huán)境治理項目一樣的政府付費，從政府一般公共預算支出中列支，還是采用經(jīng)營(yíng)類(lèi)項目的使用者付費，或是采用跟一般城鎮污水處理廠(chǎng)一樣可行性缺口補助方式，付費方式尚不能確定。因此，社會(huì )投資人對投資農村生活污水治理項目存在較大的顧慮。

4.建設推進(jìn)困難。

首先，我國農村生活污水治理欠賬太多，推進(jìn)農村生活污水治理，需要較大的資金支持，而政策性銀行針對農村生活污水治理的政策性貸款，目前在試點(diǎn)城市較容易取得，其他的城市的貸款資金支持較少；其次，有了政策性貸款的資金支持，由于農村文化、環(huán)境等方面的制約，農村生活污水治理工程在建設過(guò)程中會(huì )存在阻力較大，出現農村住戶(hù)關(guān)系較難協(xié)調的現象；最后，農村生活污水的利益相關(guān)方較為龐雜，處理不好將會(huì )導致項目即使確定了投資人也很難真正落地。

三、農村生活污水治理工程的PPP運作

(一)PPP運作模式

農村生活污水治理工程一般為新建工程，在合法合規的情況下，為縮減交易環(huán)節，同時(shí)保證農村生活污水治理設計的靈活性，建議此類(lèi)項目采用設計—建設—運營(yíng)—移交（DBOT）的方式進(jìn)行運作，此類(lèi)運作模式是建設—運營(yíng)—移交（BOT）模式的變體。目前，作為全國農村生活污水治理示范縣（市、區）的江蘇省常熟市已經(jīng)采用這種方式實(shí)施市場(chǎng)化運作。

農村生活污水治理工程項目采用DBOT方式運作，具體而言，即由社會(huì )投資人與當地政府指定政府出資人共同出資設立項目公司，由政府授權的行業(yè)主管部門(mén)與項目公司簽訂《PPP項目合同》，約定在PPP合作期內由項目公司負責本項目的設計、投資、融資、建設及運營(yíng)維護；項目公司通過(guò)政府付費（包括可用性付費、運維績(jì)效付費）形成的收入獲得合理的投資回報。項目PPP合作期結束后將項目公司所有資產(chǎn)無(wú)償移交給行業(yè)主管部門(mén)或其指定的相關(guān)部門(mén)，具體的運作方式如下圖所示：

圖3-1 農村生活污水治理工程PPP項目運作方式

(二)PPP交易結構

1.投融資結構。

根據《國務(wù)院關(guān)于調整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)[2015]51號），此類(lèi)項目資本金占項目總投資的最低比例為20%。為降低政府和社會(huì )資本的出資義務(wù)，建議此類(lèi)項目的資本金占項目總投資的20%。

根據財政部《PPP項目合同指南（試行）》的說(shuō)明，為了充分發(fā)揮社會(huì )資本的積極性，政府及其所屬機構在項目公司的股權比例應低于50%，且不具有實(shí)際控制力及管理權。鑒于此類(lèi)項目的PPP運作特征，建議政府參股比例為10%。

2.合同體系。

農村生活污水治理工程項目在DBOT模式下，合同體系主要包括投資合作合同、股東協(xié)議、PPP項目合同、融資合同、工程承包合同、設備采購合同和保險合同等，PPP項目合同是其中最核心的法律文件。本項目PPP合同體系如下圖所示：

圖3-2 農村生活污水治理工程PPP項目合同體系

(三)項目監管

1.項目主要參與方。

農村生活污水治理工程PPP項目參與主體主要包括項目所在地人民政府及授權部門(mén)、政府出資人及社會(huì )投資人。本項目參與主體的具體職能見(jiàn)下表所示：

表3-1  農村生活污水治理工程PPP項目

參與主體的職能

出于行業(yè)監管的專(zhuān)業(yè)性考慮，政府的授權部門(mén)一般為行業(yè)主管部門(mén)，行業(yè)主管部門(mén)一直是政府參與公私合營(yíng)項目的實(shí)施機構，有較為完善的操作程序和豐富的可借鑒經(jīng)驗，一般為住建部門(mén)下屬的污水管理部門(mén)，同時(shí)也需要由當地政府牽頭協(xié)調項目的土地、規劃、發(fā)改等部門(mén)的關(guān)系；政府出資人一般從城投平臺公司選擇，但為統籌考慮資產(chǎn)整合等因素，也可專(zhuān)門(mén)設置水務(wù)公司，統一作為與“水”相關(guān)的政府出資人；社會(huì )投資人是根據項目的具體情況在企業(yè)資產(chǎn)、財務(wù)狀況、企業(yè)資質(zhì)、類(lèi)似項目業(yè)績(jì)、自有資金規模、商業(yè)信譽(yù)等方面，選擇企業(yè)實(shí)力強，財務(wù)狀況良好，融資能力強，有類(lèi)似項目經(jīng)驗的投資人。

2.項目監管內容。

①融資監管

政府方主要從以下幾方面對項目公司融資情況進(jìn)行監管：

a)社會(huì )投資人對項目公司的出資額是否符合本合同規定。

b)項目公司籌措資金是否及時(shí)到位。

c)社會(huì )投資人是否抽逃項目資本金。

d)項目公司是否挪用、擠占、截留建設資金。

e)項目公司是否嚴格執行建設資金專(zhuān)款專(zhuān)用、專(zhuān)戶(hù)存儲管理的規定。

f)項目公司是否按合同規定支付工程款和應由其支付的其他款項。

g)是否建立健全財務(wù)機構，財務(wù)制度是否規范。

h)是否存在違反與項目建設資金籌措、使用監管相關(guān)法律、法規規定的其他行為。

②建設監管

項目公司和社會(huì )投資人應按照下列要求完成本項目工程建設、施工，監管內容包括但不限于以下內容：

a)按照投標時(shí)的承諾派駐項目經(jīng)理和技術(shù)負責人及其他工程管理人員進(jìn)入現場(chǎng)組織施工，未經(jīng)政府方同意，不得擅自更換相關(guān)人員。

b)應為項目的施工建立健全質(zhì)量保證體系、安全保證體系，確保工程質(zhì)量符合國家現行的工程施工技術(shù)規范和技術(shù)標準，確保施工安全，杜絕事故。

c)社會(huì )投資人和項目公司須嚴格遵守國家、省、市的法律法規。

d)社會(huì )投資人和項目公司嚴格執行和服從政府方的建設施工、質(zhì)量、安全生產(chǎn)、文明施工等規章制度，執行和服從當地的相關(guān)規定，對違規行為，接受相關(guān)處罰。

e)嚴格執行政府有關(guān)環(huán)境保護和土地管理、文物保護的規定，采取有效措施保護環(huán)境、文物古跡和節約用地。

f)應建立和加強與影響工程建設的地上、地下各類(lèi)既有設施的產(chǎn)權（管理）單位的聯(lián)系和協(xié)調，并做好調查和保護工作，承擔損壞賠償等責任。

g)必須嚴格執行《勞動(dòng)法》等有關(guān)勞動(dòng)保護的規定，充分保護勞動(dòng)者的合法權益。

h)遵守與項目建設有關(guān)的其他法律、法規的規定。

③運維監管

農村生活污水治理工程的實(shí)施機構一般為污水管理部門(mén)，項目合作期內由項目實(shí)施機構負責項目的日常運維監管，從行業(yè)運營(yíng)發(fā)展和政府監管要求出發(fā)，以政府監管重點(diǎn)為基礎確定考核目標，從而設計確定績(jì)效考核的關(guān)鍵指標，最終來(lái)指導工程設施運營(yíng)維護主體的具體績(jì)效管理工作。

四、農村生活污水治理工程的實(shí)施建議

（一）健全法律法規

雖然現在農村生活污水治理工程采用PPP模式有較強的政策支持，甚至有些地方性規定，污水項目必須采用PPP模式，但是從根本上PPP的立法尚未完成，農村生活污水治理是采用政府購買(mǎi)服務(wù)還是PPP模式，沒(méi)有最根本的法律支撐。另外，農村生活污水的現狀千差萬(wàn)別，各個(gè)地方的環(huán)境和政策條件也存在較大的差距，農村生活污水治理PPP項目的運作模式及其適用范圍需要進(jìn)一步的明確，以指導農村生活污水領(lǐng)域更好更快的發(fā)展。

（二）明確主管部門(mén)

由于目前農村生活污水治理沒(méi)有明確管理主體，導致農村生活污水治理亂象叢生，所以必須統一主管部門(mén)，主管部門(mén)的確定需要兼顧管理職能與行業(yè)特征。有了主管部門(mén)的主心骨，就能打通農村生活污水治理工程的上下級管理關(guān)系，明確管理責任，進(jìn)而為廣大農村住戶(hù)提供更好的污水治理服務(wù)，實(shí)現供給側改革。

（三）付費機制和付費來(lái)源

農村生活污水治理工程項目涉及范圍廣、投資大、時(shí)限長(cháng)，且項目利益相關(guān)各方訴求較多，在兼顧各方利息的前提下，從付費機制和付費來(lái)源設計上創(chuàng )新和完善，打消社會(huì )投資人的顧慮，引入更多的社會(huì )投資人，擴大市場(chǎng)競爭，以市場(chǎng)的方式選擇為農村住戶(hù)提供更優(yōu)質(zhì)污水處理服務(wù)的社會(huì )投資人。

（四）選擇有經(jīng)驗的社會(huì )投資人

盡管農村生活污水治理工程是新興的行業(yè)，但在江蘇、浙江、廣東等經(jīng)濟發(fā)達的省份，在這方面也有較多的探索和實(shí)踐，同時(shí)也催生一批具備一定經(jīng)驗的社會(huì )投資人，他們或是具有較好的處理技術(shù)，或是有較強的管理能力，亦或是有較為先進(jìn)的項目推進(jìn)經(jīng)驗?？傊?，選擇有農村生活污水治理經(jīng)驗的社會(huì )投資人，能使地方政府少走彎路，能更快、更有效的解決村莊環(huán)境中污水收集難、傳輸處理不當等難題。