社會(huì )資本之所以對參與政社合作猶豫不決，除存在政策方面的不確定性之外，還與社會(huì )資本的一系列擔心有關(guān)，如擔心缺乏必要的利益保障機制，擔心政府管理體制不順，等等。制定條例的重要目標就是解決社會(huì )資本的各種擔心，降低社會(huì )資本參與合作的不確定性

　　政府與社會(huì )資本合作（PPP）經(jīng)歷了快速發(fā)展以及整頓規范、化解風(fēng)險，進(jìn)入了轉型階段，如何持續規范、高質(zhì)量發(fā)展？在11月24日中國財政科學(xué)研究院舉行的“PPP項目法律風(fēng)險防控”研討會(huì )上，專(zhuān)家學(xué)者和業(yè)內人士建議，PPP項目應做到合法合規、防范法律風(fēng)險，同時(shí)要加快PPP立法步伐，規范PPP各方行為，為PPP發(fā)展“保駕護航”。

　　根據全國PPP綜合信息平臺統計，截至2018年10月末，近5年來(lái)全國已有4302個(gè)項目簽約落地，帶動(dòng)投資約6.6萬(wàn)億元，涵蓋市政工程、交通運輸、環(huán)境保護等19個(gè)領(lǐng)域，一大批基礎設施和基本公共服務(wù)項目投入運營(yíng)服務(wù)。

　　與此同時(shí)，對于在PPP發(fā)展過(guò)程中部分地方出現泛化、異化等不規范問(wèn)題，去年8月份以來(lái)，財政部開(kāi)展了一系列規范整頓。據統計，從去年專(zhuān)項整頓工作開(kāi)始到今年10月份，共清理退庫2428個(gè)項目，涉及投資額2.9萬(wàn)億元，整改完善2005個(gè)項目，涉及投資額3.1萬(wàn)億元，約占管理庫項目規模的一半。

　　“PPP合同是不完備合同、長(cháng)期合同，合作方之間以及項目外部面臨諸多可預見(jiàn)或不可預見(jiàn)的風(fēng)險，一方面合作方要防范、控制風(fēng)險，另一方面建議盡快出臺政府和社會(huì )資本合作條例，規范PPP發(fā)展。”中國財科院PPP研究所所長(cháng)彭程說(shuō)。

　　發(fā)改委和財政部PPP專(zhuān)家庫雙庫法律專(zhuān)家、北京市惠誠律師事務(wù)所執行主任薛起堂也認為，PPP項目必須要重視全流程法律風(fēng)險，包括框架協(xié)議法律風(fēng)險、項目“兩論證一方案”法律風(fēng)險、采購招標法律風(fēng)險、合同法律風(fēng)險、項目公司法律風(fēng)險等。“比如，物有所值評價(jià)不要流于形式、財政承受能力論證不得造假、實(shí)施方案審批后不可輕易更改、招標采購必須符合法定程序，等等。”他說(shuō)。

　　近年來(lái)，國家有關(guān)部門(mén)著(zhù)力推進(jìn)PPP立法工作。2017年7月份，《基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》公開(kāi)向社會(huì )征求意見(jiàn)。2018年3月《國務(wù)院2018年立法工作計劃》發(fā)布，PPP條例列入其中。

　　中國財科院研究員陳少強認為，PPP立法十分必要，有利于化解新的“風(fēng)險—利益”關(guān)系不確定性、降低相關(guān)政策制定和執行中的不確定性、降低政府與社會(huì )資本參與項目合作的不確定性，以及減少政府與社會(huì )資本合作改革中的不確定性。

　　“目前，國務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)出臺的指導意見(jiàn)和操作指南，大多停留在政策層面，法律效力等級較低，缺乏上位法的指導。通過(guò)政社合作立法，有利于提升政策制定水平和決策科學(xué)性。”陳少強說(shuō)。

　　當前，政社合作落地難、社會(huì )資本尤其民企意愿不足的現象較為突出。“社會(huì )資本之所以對參與政社合作猶豫不決，除存在政策方面的不確定性之外，還與社會(huì )資本的一系列擔心有關(guān)，如擔心缺乏必要的利益保障機制，擔心政府管理體制不順，等等。”陳少強說(shuō)，制定條例的重要目標就是要消除社會(huì )資本的各種擔心，降低社會(huì )資本參與合作的不確定性。

　　規范發(fā)展、推動(dòng)立法，成為發(fā)展PPP的共識。“只有規范發(fā)展、嚴控風(fēng)險，PPP事業(yè)才能行穩致遠。”財政部政府和社會(huì )資本合作中心主任焦小平近日表示，要加強協(xié)同協(xié)作，進(jìn)一步完善政策體系，“配合司法部加快出臺《政府和社會(huì )資本合作條例》，統一頂層設計，加快統一市場(chǎng)建設”。

　　值得關(guān)注的是，今年以來(lái)，一系列重要文件發(fā)出了積極規范發(fā)展PPP的政策信號。比如，在國務(wù)院辦公廳公布的2017年落實(shí)有關(guān)重大政策措施真抓實(shí)干成效明顯的地方名單中，多個(gè)地方因推廣PPP模式工作有力、社會(huì )資本參與度較高而榜上有名；國務(wù)院辦公廳在關(guān)于保持基礎設施領(lǐng)域補短板力度的指導意見(jiàn)中提出，規范有序推進(jìn)PPP項目，鼓勵地方依法合規采用PPP等方式，撬動(dòng)社會(huì )資本特別是民間投資投入補短板重大項目。

　　此外，文化和旅游部、財政部近日聯(lián)合下發(fā)關(guān)于在文化領(lǐng)域推廣政府和社會(huì )資本合作模式的指導意見(jiàn)，明確提出鼓勵社會(huì )需求穩定、具有可經(jīng)營(yíng)性、能夠實(shí)現按效付費、公共屬性較強的文化項目采用PPP模式。

　　“國家明確鼓勵依法合規地開(kāi)展PPP項目，這是對發(fā)展PPP模式的肯定。加快PPP立法，除了有利于規范、解決PPP實(shí)操中的各種問(wèn)題與爭議，在當前的重要意義在于提振信心、穩定預期，推動(dòng)社會(huì )資本積極參與公共服務(wù)供給。”彭程表示。

　　對于如何立法，陳少強認為，條例應既立足于現實(shí)問(wèn)題，也要著(zhù)眼于政府治理轉型的改革目標，“條例與已有的細則和操作指南，在功能定位上有很大的不同。條例旨在通過(guò)立法規范主體之間基本的權利義務(wù)關(guān)系，為規范政社合作，提供準則性的框架，體現核心理念和基本原則，具有長(cháng)期性。出臺條例，要為全國政社合作提供指引和基本準則，同時(shí)要為地方因地制宜留下操作空間。”（新華網(wǎng)）