國務(wù)院探索取消施工圖審查

政府買(mǎi)單，很多地方財政不支持。精簡(jiǎn)審批環(huán)節，取消施工圖審查是上策。

有關(guān)施工圖審查必要性的爭論隨著(zhù)3月26日國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面開(kāi)展工程建設項目審批制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》）的出臺將迎來(lái)大結局。為了實(shí)現在2019年上半年將工程項目審批時(shí)限壓縮在120個(gè)工作日內，《實(shí)施意見(jiàn)》提出要進(jìn)一步精簡(jiǎn)審批環(huán)節，要求“試點(diǎn)地區在加快探索取消施工圖審查（或縮小審查范圍）、實(shí)行告知承諾制和設計人員終身負責制等方面，盡快形成可復制可推廣的經(jīng)驗。”

這是近年來(lái)國務(wù)院首次明確提出要取消施工圖審查制度，而且對取消施審之后的責任落地提出了解決辦法，即告知承諾制以及設計師終身負責制。

2017年10月，國務(wù)院令對《建設工程質(zhì)量管理條例》《建設工程勘察設計管理條例》中有關(guān)施工圖審查的部分進(jìn)行了修改，取消了其中“應當將施工圖設計文件報縣級以上人民政府建設行政主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)審查。”即相關(guān)部門(mén)不必對施工圖進(jìn)行審查，沒(méi)有了法定義務(wù)和責任。住建部于2018年12月29日又一次修訂《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》，提出“逐步推行以政府購買(mǎi)服務(wù)方式開(kāi)展施工圖設計文件審查”。直至此次《實(shí)施意見(jiàn)》提出“將加快探索取消施工圖審查”，從政府行政審查——市場(chǎng)操作政府監管——政府購買(mǎi)——取消，施工圖審查將走完其全生命周期。

取消的原因與背景

近兩年政府全力提升營(yíng)商環(huán)境，而施工圖審查的改進(jìn)是提升營(yíng)商環(huán)境的重要環(huán)節，在保留施審環(huán)節的前提下，政府購買(mǎi)效率最高，可以大大提升審圖效率，壓減施工許可審批時(shí)限，而且還可以消除因市場(chǎng)化運作給施工圖審查工作帶來(lái)的各種不良影響。但難點(diǎn)在于一是政府主管部門(mén)不僅增加了大量的工作而且還承擔起了比以往更大的責任；二是地方財政是否愿意、值得以及負擔得起這筆費用。從去年底提出政府購買(mǎi)服務(wù)至今，據了解，除了之前就率先實(shí)施政府購買(mǎi)服務(wù)的湖南、山東、重慶、浙江、青海、吉林等省，很多省份在著(zhù)手推行，真正執行的省份并不多，而且在執行過(guò)程中以上兩個(gè)問(wèn)題明顯地表現了出來(lái)。

在采訪(fǎng)中，很多方面都普遍有同樣的反映：大城市財政比較寬裕，付出這點(diǎn)錢(qián)也許沒(méi)有問(wèn)題，但是對于小城市、區、縣、鎮，連教師的工資都發(fā)不出怎么可能還會(huì )付施工圖審查費？當然，管理部門(mén)不會(huì )說(shuō)不付，只是說(shuō)以后付，或今年不付，明年再付。大量的施工圖審查單位是市場(chǎng)行為，今年不吃飯了等明年再吃？那不可能。所以審圖公司便有選擇地為能付得起的政府審圖，付不起或拖欠的就不審。而有些省市原來(lái)就有隸屬于政府主管部門(mén)的審圖機構，就只能全部自己審，不論是否具備能力，因為量大而且要求審結的時(shí)限又非常緊張，只能非常粗略或直接蓋章，審圖便流于形式，相比過(guò)去由建設單位委托，更加不能保證質(zhì)量。

取消的過(guò)程和時(shí)間

根據目前實(shí)施購買(mǎi)服務(wù)情況的反饋，再根據目前建設項目審批制度改革的推進(jìn)力度，要求在今年上半年完成壓減行政審批時(shí)限的目標，這個(gè)過(guò)程估計應該不會(huì )太慢，不排除有些尚未實(shí)施政府購買(mǎi)的省市會(huì )直接取消。“政府購買(mǎi)”模式下，政府作為責任主體既出錢(qián)又擔責，肯定是不可能長(cháng)久的，幾乎可以判斷，“探索取消”的過(guò)程會(huì )比以往任何時(shí)候都短。

取消后的替代方式

施工圖審查實(shí)施近20年，取消的聲音一直存在，但出于加強工程設計質(zhì)量監管的目的，一直是作為政府的一個(gè)重要抓手。那么取消之后，政府如何作為？質(zhì)量責任如何落實(shí)？這也是政府一直不肯放手的重要原因。

《實(shí)施意見(jiàn)》的原文是“試點(diǎn)地區要進(jìn)一步精簡(jiǎn)審批環(huán)節，在加快探索取消施工圖審查（或縮小審查范圍）、實(shí)行告知承諾制和設計人員終身負責制等方面，盡快形成可復制可推廣的經(jīng)驗。”可以理解為：為了精簡(jiǎn)審批環(huán)節，可以取消施工圖審查或縮小審查范圍。“縮小范圍”是縮減審查內容還是減少審查項目范圍？比如社會(huì )投資工程不再審查？也許兩者都有可能。

不審之后，把設計質(zhì)量責任由設計人員終身負責，這與前兩年住建部的“五方責任主體”相一致，“誰(shuí)設計誰(shuí)負責”，本來(lái)設計責任就是非常明確的，在增加了審圖環(huán)節之后，等于政府和審圖機構為設計分擔了部分責任，所以出了問(wèn)題之后很多業(yè)主投訴政府，一些實(shí)力不夠的設計單位也把審圖機構當成了公司的“總師室”，這樣一來(lái)其實(shí)責任更分散。“誰(shuí)投資，誰(shuí)負責”，如果說(shuō)政府投資項目有審圖的必要性，而社會(huì )投資項目由政府審圖的必要性則需要質(zhì)疑。

告知承諾的實(shí)施范圍

告知承諾制是行政審批制度改革的一項非常重要的舉措，也是其中最大的亮點(diǎn)。早在2001年在上海浦東開(kāi)始試點(diǎn)，當時(shí)僅僅局限于幾個(gè)領(lǐng)域，比如企業(yè)設立登記等等。2004年進(jìn)行推廣不斷地擴大告知承諾適用的范圍，2009年《上海市行政審批告知承諾試行辦法》出臺，試行三年后正式出臺，除直接涉及公共安全、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全的行政審批事項外，對于能夠通過(guò)事后監管糾正不符合審批條件的行為且不會(huì )產(chǎn)生嚴重后果的行政審批事項，都可以實(shí)行告知承諾。從上海的情況來(lái)看，告知承諾制的探索時(shí)間已經(jīng)夠長(cháng)。

2015年，國務(wù)院對116項行政審批事項進(jìn)行了改革，其中對26項實(shí)行告知承諾，2018年開(kāi)始，更多地方更多事項開(kāi)始推行告知承諾制，建設工程領(lǐng)域里建設項目選址審批、建設用地規劃許可證、建筑設計方案審查、建設工程規劃許可證、建設工程報建許可、建設工程勘察、設計、施工、監理招投標備案和直接發(fā)包手續辦理、建設工程報監、建設工程施工許可、工程項目施工圖審查、建設工程合同登記備案等都有地方開(kāi)始實(shí)施。2017年，住建部發(fā)文建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)審批進(jìn)行試點(diǎn)，在上海、北京和浙江對建筑工程、市政公用工程施工總承包一級資質(zhì)開(kāi)展告知承諾審批進(jìn)行試點(diǎn)。

所謂“告知承諾制”是指政府部門(mén)公開(kāi)條件、標準，告知行政相對人具體的要求，相對人做出相應承諾會(huì )按照這些要求去做，審批部門(mén)依據承諾書(shū)直接做出行政決定，發(fā)放許可。之后在給出的一個(gè)時(shí)間段內檢查達到要求。這樣可以節省大量的前置審批時(shí)間。其中的核心在于將責任從行政者轉移到承諾人，要以自己的誠信作為擔保。告知承諾制特別考驗的是政府事前告知和事后監管的能力，同時(shí)也是對承諾人的誠信度的極大考驗。

《實(shí)施意見(jiàn)》中提出的告知承諾在此也可以有多個(gè)理解，如果不取消，則可能實(shí)施告知承諾，將審查的要求事先告知設計單位和設計人員，做出承諾直接頒給相應的許可，之后在約定的時(shí)間內（比如半年）再進(jìn)行核驗或抽查，如果未能達標則撤銷(xiāo)，列入“黑名單”給予處罰。上海、廣西、廈門(mén)等試點(diǎn)建筑師負責制的地方，其中一項改革內容即是建筑師對施工圖審查內容做出承諾即頒發(fā)施工許可，之后再核驗。因此試點(diǎn)也有一些成果。

另外，對相關(guān)的事項，比如設計企業(yè)資質(zhì)審批也不排除實(shí)施告知承諾制的可能。既然建筑業(yè)資質(zhì)已在試點(diǎn)，而設計企業(yè)無(wú)論是從質(zhì)量還是安全的角度相比施工企業(yè)都要相對壓力小一些，因此不排除尚未出臺的工程設計資質(zhì)在合并同類(lèi)項、對專(zhuān)項資質(zhì)進(jìn)行縮減之后，以告知承諾制的方式實(shí)施審批。也許還有其他可能，在此暫不表述。