1  前言

  2017年2月21日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續健康發(fā)展的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2017〕19號 ）后，關(guān)于全過(guò)程工程咨詢(xún)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“全過(guò)程”）的推行工作已經(jīng)拉開(kāi)了序幕。2017年5月2日，住建部發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展全過(guò)程工程咨詢(xún)試點(diǎn)工作的通知》(建市[2017]101號)，隨后，浙江、江蘇、福建、廣東等地相繼出臺一系列配套政策，推動(dòng)“全過(guò)程”的試點(diǎn)工作正式開(kāi)展。2019年3月15日，國家發(fā)展改革委、住房城鄉建設部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)發(fā)展的指導意見(jiàn)》（發(fā)改投資規〔2019〕515號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》），將全過(guò)程工程咨詢(xún)工作又推向了一個(gè)高潮。

  國家相關(guān)部委以及試點(diǎn)省份發(fā)布的有關(guān)“全過(guò)程”的文件眾多，試點(diǎn)各省份對“全過(guò)程”的開(kāi)展要求也不盡相同。如何全面理解全過(guò)程工程咨詢(xún)？筆者結合相關(guān)部委的政策文件以及部分省份試點(diǎn)文件，從以下幾方面進(jìn)行闡述，僅供參考。

2  對全過(guò)程工程咨詢(xún)的理解

2.1 提出的背景

     （1）走入國際市場(chǎng)的需要

  今日的中國，工程建設成績(jì)舉世矚目，我國承包商水平（主要指施工）全球領(lǐng)先。隨著(zhù)全球經(jīng)濟一體化的發(fā)展，“一帶一路”工作的推進(jìn)，以中國投資帶動(dòng)中國建造必然要“走出去”，拓展更大的市場(chǎng)。

  但是，我們的工程咨詢(xún)業(yè)還沒(méi)有完全走出去，與發(fā)達國家相比還存在一定差距和不足，競爭力相對較差，從業(yè)人員的素質(zhì)、組織結構、管理機制等方面都存在較大差距。傳統“碎片化”的咨詢(xún)服務(wù)無(wú)法滿(mǎn)足國際市場(chǎng)的需要，工程咨詢(xún)服務(wù)技術(shù)標準與國際也很難接軌，需要創(chuàng )建大型“全過(guò)程”咨詢(xún)機構到國際市場(chǎng)上參與競爭。

    （2）項目建設單位的需要

 過(guò)去傳統的“碎片化”咨詢(xún)服務(wù)，使得建設單位管理難度大、成本高，也無(wú)法得到更好的建筑產(chǎn)品和完備的服務(wù)，已不能滿(mǎn)足建設單位的需要。

    （3）咨詢(xún)業(yè)轉型的需要

 傳統模式項目管理的目標、計劃、控制都以參與單位個(gè)體為主要對象，處于核心地位的“五方責任主體”（建設、勘察、設計、施工、監理）各有不同的特征和作用，彼此獨立，相互牽制，無(wú)法有效整合。項目管理的階段性和局部性割裂了項目的內在聯(lián)系，導致項目管理存在明顯的弊端，已與國際主流建設管理模式脫節。設計、造價(jià)、監理、招標代理等各類(lèi)專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)企業(yè)遇到了發(fā)展的瓶頸，急需創(chuàng )新突破。

    （4）廉潔建設的必要

  當前工程建設領(lǐng)域是貪污腐敗案件的多發(fā)區，碎片式承包也派生了更多廉潔風(fēng)險點(diǎn)，難以監管，容易滋生腐敗。有必要采用“全過(guò)程”，大幅度減少廉潔風(fēng)險點(diǎn)，鏟除滋生腐敗的溫床。

2.2 政策的支持力度

  “全過(guò)程”這一概念并非現在剛提出來(lái)，早在1994年4月，原國家計劃委員會(huì )頒布的《工程咨詢(xún)業(yè)管理暫行辦法》中就提出全過(guò)程工程咨詢(xún)概念，并且闡述了全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)內容。2017年2月21日，《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續健康發(fā)展的意見(jiàn)》發(fā)布后，截止到2019年3月份，國家相關(guān)部委發(fā)布的有關(guān)“全過(guò)程”文件有12個(gè)之多。

  但從文件的內容來(lái)看，推進(jìn)“全過(guò)程”只是停留在“引導”、“鼓勵”、“帶頭”層面，建設單位采用不采用“全過(guò)程”模式，并無(wú)“強制性”要求。

2.3 “全過(guò)程”概念

  “全過(guò)程”涉及建設工程全生命周期內的投資決策、招標代理、勘察設計、造價(jià)咨詢(xún)、工程監理、項目管理、竣工驗收及運營(yíng)保修等各個(gè)階段的管理服務(wù)。按階段可分為全過(guò)程工程咨詢(xún)和分階段咨詢(xún)。

  在發(fā)布的文件中，有兩個(gè)文件給出了“全過(guò)程”的定義。發(fā)改委《工程咨詢(xún)行業(yè)管理辦法》中對“全過(guò)程”是這樣描述的：采用多種服務(wù)方式組合，為項目決策、實(shí)施和運營(yíng)持續提供局部或整體解決方案以及管理服務(wù)。住建部《關(guān)于征求推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)發(fā)展的指導意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》中關(guān)于“全過(guò)程”是這樣描述的：全過(guò)程工程咨詢(xún)是對工程建設項目前期研究和決策以及工程項目實(shí)施和運行（或稱(chēng)運營(yíng)）的全生命周期提供包含設計和規劃在內的涉及組織、管理、經(jīng)濟和技術(shù)等各有關(guān)方面的工程咨詢(xún)服務(wù)。

  “全過(guò)程”不同于以往的工程項目管理模式，它是技術(shù)、經(jīng)濟、信息、人才的高度融合和集約化管理，需要圍繞項目的投資目標，高度整合投資決策、招標、勘察、設計、監理、項目管理、造價(jià)等業(yè)務(wù)資源和專(zhuān)業(yè)能力，提供全過(guò)程一體化的項目決策咨詢(xún)和過(guò)程管理控制服務(wù)。如果從字面上理解，就是對一個(gè)工程從設想到立項、從設計到施工、從試產(chǎn)到運行期滿(mǎn)的建設投資全過(guò)程的咨詢(xún)服務(wù)過(guò)程。整個(gè)服務(wù)過(guò)程中，咨詢(xún)部門(mén)不參與其間的實(shí)體生產(chǎn)。即不接觸建筑施工（建造）和產(chǎn)品生產(chǎn)（運營(yíng)），僅僅提供技術(shù)和管理等方面的支持（包含設計）。

2.4 委托主體

  工程咨詢(xún)企業(yè)接受建設單位委托提供的咨詢(xún)服務(wù)屬于全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)，受其他委托人如施工承包商委托的咨詢(xún)服務(wù)不屬于全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)。

2.5 適應項目

    （1）從資金來(lái)源上：

  ①　政府投資項目、國有企業(yè)投資項目（國有資金占控股或主導地位）；

  ②　民間投資項目。

    （2）從項目所屬領(lǐng)域上：適應于房屋建筑和市政基礎工程。

    （3）從項目需求上：

  ①　工程總承包項目：工程總承包項目合同總價(jià)存在很大不確定性，建設單位在實(shí)施過(guò)程中不斷變更或補充建設要求，加大了對總承包單位的干涉，也容易產(chǎn)生價(jià)格和工期的不確定性；

  ②　專(zhuān)業(yè)技術(shù)性較強的項目：技術(shù)性較強的項目需要依賴(lài)于咨詢(xún)公司提出專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)，確保項目順利實(shí)施；

  ③　政府、事業(yè)單位等建設主體投資的非經(jīng)營(yíng)性項目：政府、事業(yè)單位為不具備工程項目管理能力的建設主體，需要專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構進(jìn)行管理。

2.6 組織方式

    （1）為項目決策、招標代理、勘察設計、造價(jià)咨詢(xún)、工程監理、項目管理、竣工驗收及運營(yíng)保修等各個(gè)階段的全生命周期提供咨詢(xún)服務(wù)。

    （2）為項目若干階段提供不同專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)服務(wù)。

    （3）為項目的某一專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)提供跨階段（至少涵蓋兩個(gè)或兩個(gè)以上）的咨詢(xún)服務(wù)。

  以上第一類(lèi)可以稱(chēng)之為完整全過(guò)程，第二、三類(lèi)可稱(chēng)之為相對全過(guò)程。

2.7 服務(wù)模式

    （1）由一家工程咨詢(xún)企業(yè)實(shí)施。“全過(guò)程”服務(wù)可由建設單位委托一家具有綜合能力的工程咨詢(xún)企業(yè)實(shí)施，該工程咨詢(xún)企業(yè)應具備與服務(wù)項目相匹配的資質(zhì)、資格和能力，在具體提供咨詢(xún)服務(wù)過(guò)程中，應當將依法需要資質(zhì)但其不具備的（例如設計、監理）的服務(wù)分包給具備相應資質(zhì)的企業(yè)實(shí)施。

    （2）由多家具有不同專(zhuān)業(yè)特長(cháng)的工程咨詢(xún)企業(yè)組成聯(lián)合體實(shí)施。多家工程咨詢(xún)企業(yè)共同投標并與建設單位簽訂咨詢(xún)合同，約定聯(lián)合實(shí)施全過(guò)程工程咨詢(xún)，簽署聯(lián)合體協(xié)議，明確聯(lián)合體成員向建設單位承擔連帶責任，并明確牽頭單位以及聯(lián)合體成員單位的所承擔的咨詢(xún)服務(wù)內容、權利、義務(wù)和責任。

    （3）建筑師負責制?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續健康發(fā)展的意見(jiàn)》中提出“在民用建筑項目中，充分發(fā)揮建筑師的主導作用，鼓勵提供全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)。”

  建筑師負責制是以擔任民用建筑工程項目設計主持人或設計總負責人的注冊建筑師為核心的設計團隊，依據合同約定，對民用建筑工程全過(guò)程或部分階段提供全壽命周期設計咨詢(xún)管理服務(wù)，最終將符合建設單位要求的建筑產(chǎn)品和服務(wù)交付給建設單位的一種工作模式。

2.8 對咨詢(xún)單位的委托

    （1）《指導意見(jiàn)》:

  ①　當全過(guò)程工程咨詢(xún)中的一項或多項專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)服務(wù)達到法定必須招標規模標準的，應依法以招標方式發(fā)包全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)，其他不需要招標的項目建設單位可直接委托全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)。如建設單位委托的全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)單位具有資質(zhì)覆蓋下的內容可不再另行委托。

  ②　鼓勵投資者在投資決策環(huán)節委托工程咨詢(xún)單位提供綜合性咨詢(xún)服務(wù)，統籌考慮影響項目可行性的各種因素，增強決策論證的協(xié)調性。

  ③　建設單位選擇具有相應工程勘察、設計、監理或造價(jià)咨詢(xún)資質(zhì)的單位開(kāi)展全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)的，除法律法規另有規定外，可不再另行委托勘察、設計、監理或造價(jià)咨詢(xún)單位。

  ④　同一項目的全過(guò)程工程咨詢(xún)單位與工程總承包、施工、材料設備供應單位之間不得有利害關(guān)系。

    （2）部分試點(diǎn)省份要求也各不相同：

      如：四川省:對于必須招標的項目，只需對勘察設計、工程監理其中一項進(jìn)行招標即可，其它咨詢(xún)服務(wù)可直接委托同一咨詢(xún)單位；而不需要依法招標的社會(huì )投資項目，可以直接委托實(shí)行全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)。

      湖南省:政府投資或國有投資試點(diǎn)項目應按照《招標投標法》組織全過(guò)程工程咨詢(xún)招投標，不需要進(jìn)行招標的社會(huì )投資試點(diǎn)項目可直接委托全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)。對于已經(jīng)公開(kāi)招標委托單項工程咨詢(xún)服務(wù)的項目，在具備條件的情況下，可以補充合同形式將其他工程咨詢(xún)服務(wù)委托給同一企業(yè)，開(kāi)展全過(guò)程工程咨詢(xún)工作。

  上海市：具有相應工程監理資質(zhì)的單位，依法通過(guò)招標方式取得工程項目管理服務(wù)(至少包含施工階段項目管理服務(wù))的，經(jīng)建設單位同意，可在其資質(zhì)許可范圍內承接同一工程的監理工作。

2.9 對咨詢(xún)單位的資質(zhì)要求

    （1）資質(zhì)：工程建設全過(guò)程咨詢(xún)單位提供勘察、設計、監理或造價(jià)咨詢(xún)服務(wù)時(shí)，應當具有與工程規模及委托內容相適應的資質(zhì)條件。通常要求具備勘察、設計、監理、造價(jià)咨詢(xún)等一項或多項資質(zhì)。

  ①　對于“1+N”模式，僅承擔“1”全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)的，服務(wù)企業(yè)無(wú)需任何資質(zhì)，具體視項目投資性質(zhì)和委托方的要求決定；

  ②　對于“1+N”模式，承擔“1”全過(guò)程工程咨詢(xún)服務(wù)的同時(shí)，又承擔必須具備法定資質(zhì)要求的工程咨詢(xún)、勘察、設計（含規劃）、造價(jià)、監理的一項或多項任務(wù)時(shí)，服務(wù)企業(yè)應具備對應符合要求的資質(zhì)；

  ③　全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)單位應當自行完成自有資質(zhì)證書(shū)許可范圍內的業(yè)務(wù)，在保證整個(gè)工程項目完整性的前提下，按照合同約定或經(jīng)建設單位同意，可將自有資質(zhì)證書(shū)許可范圍外的咨詢(xún)業(yè)務(wù)依法依規擇優(yōu)委托給具有相應資質(zhì)或能力的單位；

  ④　各地方政策中關(guān)于承接全過(guò)程工程咨詢(xún)業(yè)務(wù)的資質(zhì)要求不完全統一，通常要求具備勘察、設計、監理、招標代理、造價(jià)咨詢(xún)、工程咨詢(xún)等一項或多項資質(zhì)。此外，還有一些地方還從企業(yè)的業(yè)績(jì)、信譽(yù)、管理體系等不同方面提出了有關(guān)資格要求。

    （2）服務(wù)能力：具備相應的服務(wù)能力應為咨詢(xún)企業(yè)承接全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)的實(shí)質(zhì)性條件，是需要重點(diǎn)關(guān)注的一項指標。全過(guò)程工程咨詢(xún)單位應當建立與其咨詢(xún)業(yè)務(wù)相適應的專(zhuān)業(yè)部門(mén)及組織機構，配備結構合理的專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)人員；應當在技術(shù)、經(jīng)濟、管理、法律等方面具有豐富經(jīng)驗，具有與全過(guò)程工程咨詢(xún)業(yè)務(wù)相適應的服務(wù)能力。

    （3）資信要求：資質(zhì)管理改為資信管理，是國家對工程咨詢(xún)行業(yè)管理的重大改革。資信評價(jià)是一項新工作，是國家發(fā)改委管理工程咨詢(xún)行業(yè)的一項新舉措。全過(guò)程咨詢(xún)單位應具有良好的信譽(yù)，建設單位在選擇工程咨詢(xún)單位時(shí)，資信評價(jià)也將是一項評價(jià)指標。

    （4）業(yè)績(jì)要求：全過(guò)程工程咨詢(xún)單位應具有與承接項目類(lèi)似工程業(yè)績(jì)，有類(lèi)似項目管理經(jīng)驗。

2.10 對咨詢(xún)人員的要求

　  　結合《指導意見(jiàn)》，全過(guò)程工程咨詢(xún)的項目負責人及相關(guān)崗位人員應符合以下要求：

    （1）投資決策綜合性咨詢(xún)階段：投資決策綜合性咨詢(xún)應當充分發(fā)揮咨詢(xún)工程師（投資）的作用。

    （2）工程建設全過(guò)程咨詢(xún)階段：《指導意見(jiàn)》中要求:

  ①　工程建設全過(guò)程咨詢(xún)項目負責人：應當取得工程建設類(lèi)注冊執業(yè)資格且具有工程類(lèi)、工程經(jīng)濟類(lèi)高級職稱(chēng)，并具有類(lèi)似工程經(jīng)驗；

  ②　對于工程建設全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)中承擔工程勘察、設計、監理或造價(jià)咨詢(xún)業(yè)務(wù)的負責人，應具有法律法規規定的相應執業(yè)資格；

  ③　設計單位在民用建筑中實(shí)施全過(guò)程咨詢(xún)的，要充分發(fā)揮建筑師的主導作用；

  ④　除法律特別規定外，項目負責人和需要具備執業(yè)資格的崗位人員，應當與全過(guò)程工程咨詢(xún)單位建立勞動(dòng)關(guān)系、社保關(guān)系和工資關(guān)系；

  ⑤　相關(guān)法律法規對工程咨詢(xún)人員或勘察、設計、造價(jià)咨詢(xún)、監理等崗位人員的任職條件、執業(yè)條件有其他規定，也應符合相關(guān)規定。

2.11 聯(lián)合體投標

      《指導意見(jiàn)》中強調“工程建設全過(guò)程咨詢(xún)服務(wù)應當由一家具有綜合能力的咨詢(xún)單位實(shí)施，也可由多家具有招標代理、勘察、設計、監理、造價(jià)、項目管理等不同能力的咨詢(xún)單位聯(lián)合實(shí)施。”

      而部分試點(diǎn)省份對聯(lián)合體企業(yè)數量要求也不一樣，有的要求由兩家企業(yè)組成聯(lián)合體，有的并未對聯(lián)合體企業(yè)的數量作出規定。

2.12 咨詢(xún)服務(wù)酬金計取

　  　按照《指導意見(jiàn)》規定，“全過(guò)程”的酬金計取應根據工程項目的規模和復雜程度，工程咨詢(xún)的服務(wù)范圍、內容和期限等與工程咨詢(xún)企業(yè)協(xié)商確定服務(wù)酬金，具體而言：

    （1）“全過(guò)程”服務(wù)模式：

  ①　按各專(zhuān)項服務(wù)酬金疊加后再增加相應統籌管理費用計取；

  ②　按人工成本加酬金方式計取；

  ③　鼓勵投資者或建設單位根據咨詢(xún)服務(wù)節約的投資額對咨詢(xún)單位予以獎勵。

    （2）專(zhuān)項咨詢(xún)服務(wù)：可根據所包含的具體服務(wù)事項，通過(guò)項目投資中列支的投資咨詢(xún)、招標代理、勘察、設計、監理、造價(jià)、項目管理等費用進(jìn)行支付。

    （3）禁止價(jià)格壟斷和惡意低價(jià)競爭行為。

2.13 法律責任

  《指導意見(jiàn)》中明確“全過(guò)程工程咨詢(xún)單位要切實(shí)履行合同約定的各項義務(wù)、承擔相應責任，并對咨詢(xún)成果的真實(shí)性、有效性和科學(xué)性負責。”《工程咨詢(xún)行業(yè)管理辦法》也明確規定“實(shí)行咨詢(xún)成果質(zhì)量終身負責制。”

  在全過(guò)程工程咨詢(xún)的概念下，全過(guò)程工程咨詢(xún)企業(yè)的法定責任，應根據其所承擔的具體業(yè)務(wù)內容，參照勘察、設計、監理、造價(jià)咨詢(xún)、招標代理等各專(zhuān)業(yè)工程咨詢(xún)的法律責任認定和處理。在全過(guò)程工程咨詢(xún)活動(dòng)中，有違反相關(guān)法律法規的，按照對勘察、設計、監理、造價(jià)咨詢(xún)、招標代理等單位及其項目負責人的相應處罰規定追究全過(guò)程工程咨詢(xún)單位和其項目負責人的法律責任。

2.14 與工程總承包的關(guān)系

  “全過(guò)程”系“包咨詢(xún)”，屬于包服務(wù)，不涉及物質(zhì)化產(chǎn)品的生產(chǎn)，提供的是智力型咨詢(xún)服務(wù)，收取的是費用，不宜實(shí)行價(jià)格競爭；工程總承包系“包工程”，是一種物質(zhì)化的建筑生產(chǎn)，提供的是實(shí)體化的建筑產(chǎn)品，獲取是工程造價(jià)，實(shí)行價(jià)格競爭性招標。

2.15 與項目的設計、施工、材料設備供應業(yè)務(wù)的關(guān)系

  《指導意見(jiàn)》中明確“同一項目的全過(guò)程工程咨詢(xún)單位與工程總承包、施工、材料設備供應單位之間不得有利害關(guān)系。”

  目前各省的試點(diǎn)方案中，浙江和廣西明確禁止承擔全過(guò)程工程咨詢(xún)的企業(yè)不能與本項目的工程總承包企業(yè)、設計企業(yè)、施工企業(yè)以及建筑材料、構配件和設備供應企業(yè)之間有控股、參股、隸屬或其他管理等利益關(guān)系，也不能為同一法定代表人。

  福建和四川省規定，咨詢(xún)服務(wù)單位不得與本項目的總承包企業(yè)、施工企業(yè)、材料(構配件、設備)供應單位之間有利益關(guān)系。

  上海明確規定項目管理單位不得存在以下行為:(1)與受委托工程項目的施工以及建筑材料、構配件和設備供應單位有隸屬關(guān)系或者其他利害關(guān)系；(2)具有設計、施工資質(zhì)的單位承接工程項目管理時(shí)，承接同一工程的工程總承包、設計或者施工等工作。

3  結束語(yǔ)

  目前國家開(kāi)始大力推進(jìn)全過(guò)程工程咨詢(xún)，這是中國參與“一帶一路”建設的需要，是供給側結構性改革的需要，也是行業(yè)轉型升級的需要。“全過(guò)程”是我國工程咨詢(xún)機構未來(lái)發(fā)展建設的主要方向和途徑，隨著(zhù)時(shí)間的推進(jìn)，“全過(guò)程”也必將在工程建設領(lǐng)域廣泛開(kāi)展。通過(guò)以上分析，希望對全面理解“全過(guò)程”能有所幫助。