2020年3月1日，住建部和國家發(fā)改委共同頒布的《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（建市規〔2019〕12號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）將正式施行?！掇k法》適用于房屋建筑和市政基礎設施工程總承包項目，明確了工程總承包項目發(fā)包、承包的條件和要求。

北京市萬(wàn)商天勤律師事務(wù)所高級合伙人祝詣茗對經(jīng)濟觀(guān)察網(wǎng)表示，《辦法》反映了目前工程總承包市場(chǎng)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，將徹底改變工程總承包領(lǐng)域缺乏全國統一規范性文件的現狀，對于培育全國統一的工程總承包市場(chǎng)，完善工程總承包管理制度，提升工程建設水平，培養具有綜合競爭力的工程總承包商，促進(jìn)投資高質(zhì)量發(fā)展，意義重大。

祝詣茗一直從事基礎設施、房地產(chǎn)與建設工程相關(guān)法律咨詢(xún)服務(wù)，從業(yè)十多年，為數百個(gè)項目提供了法律服務(wù)，對工程建設行業(yè)有著(zhù)比較深刻的了解。

2019年12月，住建部網(wǎng)站公開(kāi)《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》?！掇k法》分為4章，包括總則、發(fā)包和承包、項目實(shí)施、附則，共28條，主要規定了工程總承包范圍，明確了工程總承包項目發(fā)包和承包的要求，明確了工程總承包單位條件，明確了工程總承包項目實(shí)施要求，明確了工程總承包單位的責任。

在祝詣茗看來(lái)，《辦法》不僅規范建設單位、承包人等工程總承包當事人，也明確了住建、發(fā)改等行政機關(guān)作為監督、管理部門(mén)的責任和地位；就適用領(lǐng)域，《辦法》明確適用于房屋建筑和市政基礎設施，根據此前《房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標投標管理辦法》（建設部令第89號）對房屋建筑和市政基礎設施內涵的界定，《辦法》適用的領(lǐng)域非常清晰。

一家建筑央企的子公司負責人告訴記者，他主要關(guān)注的是現在施工方和設計方都能做工程總承包方了，以前住建部部門(mén)也在鼓勵設計單位做總承包，但是在房建和市政基礎設施行業(yè)還是第一次出臺辦法鼓勵。工程總承包要求牽頭的單位能力比較強，能夠協(xié)調各個(gè)參與單位合力建設，現在來(lái)看，能干的設計院不是很多，很多都是部委下面的行業(yè)設計院，比如能源類(lèi)、信息類(lèi)。

“其實(shí)無(wú)論是誰(shuí)拿到總承包，各家還是干各家的活，畢竟國內長(cháng)期建設和施工管理是分段的。設計偏重于前期的 ，對于施工的了解不多，施工又不是很懂該設計，真正同時(shí)具備設計和施工能力的單位比較少。設計的人員還在設計院，施工單位的設計人員純粹為了資質(zhì)，與設計院的能力還有差距，同樣設計單位做施工，也非擅長(cháng)。所以，辦法是要將項目統一全生命周期，一起來(lái)弄，理念都很好，落地需要時(shí)間，更需要相應的細則。“上述建筑央企子公司負責人對記者表示。

《辦法》規定，工程總承包單位應同時(shí)具有與工程規模相適應的施工和設計的雙資質(zhì)，或者由具有相應資質(zhì)的設計單位和施工單位組成聯(lián)合體承攬項目。

祝詣茗認為，實(shí)踐中，聯(lián)合體之間如何劃分和承擔連帶責任成為各成員之間的難題，聯(lián)合體各單位之間內部存在競爭關(guān)系，如工程量的分配、工程價(jià)款的支付等，而在項目管理和信息溝通上，聯(lián)合體各單位之間也無(wú)法徹底融為一體發(fā)揮工程總承包單位應有的聯(lián)動(dòng)機制，這些都成為聯(lián)合體形式承攬項目的痛點(diǎn)。

“因此，要求工程總承包單位兼具施工、設計資質(zhì)，能夠充分發(fā)揮行業(yè)上下游聯(lián)動(dòng)效應、真正實(shí)現對工程總承包項目的有效管理控制。而兼具施工、設計資質(zhì)并實(shí)現設計、施工深度融合的工程總承包商，將是施工、設計企業(yè)轉型的新趨勢，將是未來(lái)工程總承包市場(chǎng)的主力。”

單一資質(zhì)的企業(yè)如何角逐未來(lái)的工程總承包市場(chǎng)？

《辦法》規定，可以通過(guò)“資質(zhì)互認”的方式，即一級以上施工企業(yè)或甲級設計企業(yè)可以申請同類(lèi)別的甲級設計資質(zhì)或一級施工資質(zhì)，完成的相應規模工程總承包業(yè)績(jì)可以作為設計、施工業(yè)績(jì)申報，建議單一資質(zhì)的企業(yè)盡快完成資質(zhì)申報，并通過(guò)兼并、重組等方式迅速實(shí)現工程總承包資質(zhì)和業(yè)績(jì)的雙優(yōu)勢。盡管聯(lián)合體形式承攬工程總承包項目存在諸多問(wèn)題，但在實(shí)現雙資質(zhì)之前，3月1日后，設計和施工單位組成聯(lián)合體承攬工程總承包項目還將是一種常用方式，如何根據項目的特點(diǎn)和復雜程度，合理確定牽頭單位，并在聯(lián)合體協(xié)議中明確聯(lián)合體成員單位的責任和權利，避免留下隱患，值得聯(lián)合體各方關(guān)注。

《辦法》還對項目經(jīng)理的任職資格、項目經(jīng)驗、專(zhuān)業(yè)技能、任職禁止等均提出了明確的要求。根據工程總承包項目的特征，項目經(jīng)理同時(shí)為設計和施工單位的項目負責人。

在上述建筑工程子公司負責人來(lái)看，此次辦法對總承包的項目經(jīng)理提出了更高的要求，要求項目經(jīng)理同時(shí)具備施工和設計的能力，但是現在建筑施工的項目經(jīng)理只是按照圖紙施工就可以，并非項目全周期都懂。

《辦法》施行后，祝詣茗認為，項目經(jīng)理的責任和法律風(fēng)險主要體現在兩個(gè)層面：第一，保證設計文件符合法律法規和工程建設強制性標準的要求的同時(shí)，對因設計導致的工程質(zhì)量事故或質(zhì)量問(wèn)題承擔責任；第二，保證按照經(jīng)審查合格的施工圖設計文件和施工技術(shù)標準進(jìn)行施工的同時(shí)，對因施工導致的工程質(zhì)量事故或質(zhì)量問(wèn)題承擔責任。也就是說(shuō)，不區分設計或施工原因，一旦發(fā)生上述問(wèn)題或事故，項目經(jīng)理均將面臨停止執業(yè)、吊銷(xiāo)執業(yè)資格等處罰的風(fēng)險，情節嚴重的，還將面臨被追究刑事責任的法律風(fēng)險等。

鑒于此，祝詣茗建議，《辦法》施行后，工程總承包單位應加強對項目經(jīng)理及項目部一線(xiàn)工作人員的培訓，使其及時(shí)掌握《辦法》的新要求、新責任和新風(fēng)險。必要時(shí)，參考國外工程項目管理的經(jīng)驗，為項目部委派項目律師，協(xié)助項目經(jīng)理，從立項監督管理、合同談判及管理、施工現場(chǎng)管理、索賠、結算驗收等方面為項目提供全流程跟蹤服務(wù)，實(shí)現對工程總承包項目的有效管理控制。

對于業(yè)內有爭議的水利、鐵路項目等是否適用《辦法》的問(wèn)題，祝詣茗認為有待相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)的進(jìn)一步明確，但在未明確之前，根據交易習慣和司法實(shí)踐，一般會(huì )參照適用《辦法》的相關(guān)規定。

《辦法》明確，企業(yè)投資項目須完成核準或備案后，方可進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包；政府投資項目，原則上應當在初步設計審批完成后進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包；按照國家有關(guān)規定簡(jiǎn)化報批文件和審批程序的政府投資項目，應當在完成相應的投資決策審批后進(jìn)行工程總承包項目發(fā)包。

祝詣茗告訴記者，需明確區分政府投資項目和企業(yè)投資項目。根據《政府投資條例》第九條的規定，政府投資項目的資金來(lái)源僅包括政府直接投資和資本金注入，而使用政府投資補助或貸款貼息等的項目，屬于使用政府財政資金的項目，但并非政府投資項目，該類(lèi)項目應按照企業(yè)投資項目的相關(guān)規定執行。

“現在設計院和建筑公司都在關(guān)心如何申請工程總承包的資質(zhì)，畢竟設計院資質(zhì)和施工資質(zhì)都可以去申請工程總承包資質(zhì)，但是現在程序還沒(méi)有出臺，也就是細則還沒(méi)有落地，大家還在等待之中。”上述建筑央企子公司負責人表示。