前 言

 

為貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規劃體系并監督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，指導和規范市級國土空間總體規劃編制工作，自然資源部在廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)基礎上，按照“多規合一”要求，研究制定了《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》。主要內容包括5部分：總體要求、基礎工作、主要編制內容、公眾參與和多方協(xié)同，以及審查要求。

 

當前國土空間規劃編制尚處于實(shí)踐探索階段，本指南側重提出原則性、導向性要求，待地方實(shí)踐探索后總結并適時(shí)修訂。各省、自治區可根據地方實(shí)際，補充、細化市級國土空間總體規劃編制的內容要求和技術(shù)規定，提高針對性和可操作性。

 

本指南參與起草單位：中國國土勘測規劃院、中國城市規劃設計研究院、上海同濟城市規劃設計研究院有限公司、自然資源部城鄉規劃管理中心、北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院、東南大學(xué)建筑學(xué)院、國家海洋信息中心、廣州市規劃和自然資源局、南京市規劃和自然資源局、廈門(mén)市自然資源和規劃局、上海市城市規劃設計研究院、武漢市規劃研究院、北京清華同衡規劃設計研究院有限公司、南京市城市與交通規劃設計研究院股份有限公司。

 

目 錄

 

1.總體要求

1.1 適用范圍

1.2 規劃定位

1.3 工作原則

1.4 規劃范圍、期限和層次

1.5 編制主體與程序

1.6 成果形式

 

2.基礎工作

2.1 統一底圖底數

2.2 分析自然地理格局

2.3 重視規劃實(shí)施和災害風(fēng)險評估

2.4 加強重大專(zhuān)題研究

2.5 開(kāi)展總體城市設計研究

 

3.主要編制內容

3.1 落實(shí)主體功能定位，明確空間發(fā)展目標戰略

3.2 優(yōu)化空間總體格局，促進(jìn)區域協(xié)調、城鄉融合發(fā)展

3.3 強化資源環(huán)境底線(xiàn)約束，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展

3.4 優(yōu)化空間結構，提升連通性，促進(jìn)節約集約、高質(zhì)量發(fā)展

3.5 完善公共空間和公共服務(wù)功能，營(yíng)造健康、舒適、便利的人居環(huán)境 

3.6 保護自然與歷史文化，塑造具有地域特色的城鄉風(fēng)貌

3.7 完善基礎設施體系，增強城市安全韌性

3.8 推進(jìn)國土整治修復與城市更新，提升空間綜合價(jià)值

3.9 建立規劃實(shí)施保障機制，確保一張藍圖干到底

 

4.公眾參與和多方協(xié)同

 

5.審查要求

 

附錄A 名詞解釋和說(shuō)明

附錄B 規劃分區

附錄C 規劃圖件目錄

附錄D 規劃文本附表

附錄E 規劃指標體系

附錄F 強制性?xún)热?/p>

附錄G 城鎮開(kāi)發(fā)邊界劃定要求

1.總體要求

 

➢ 1.1 適用范圍

 

本指南適用于市級（包括副省級和地級城市）國土空間總體規劃（以下簡(jiǎn)稱(chēng)市級總規）編制。地區、州、盟可參照執行。直轄市可結合本指南和《省級國土空間規劃編制指南》（試行）有關(guān)要求編制。

 

➢ 1.2 規劃定位

 

市級總規是城市為實(shí)現“兩個(gè)一百年”奮斗目標制定的空間發(fā)展藍圖和戰略部署，是城市落實(shí)新發(fā)展理念，實(shí)施高效能空間治理，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的空間政策，是市域國土空間保護、開(kāi)發(fā)、利用、修復和指導各類(lèi)建設的行動(dòng)綱領(lǐng)。市級總規要體現綜合性、戰略性、協(xié)調性、基礎性和約束性，落實(shí)和深化上位規劃要求，為編制下位國土空間總體規劃、詳細規劃、相關(guān)專(zhuān)項規劃和開(kāi)展各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護建設活動(dòng)、實(shí)施國土空間用途管制提供基本依據。

 

➢ 1.3 工作原則

 

（1）貫徹新時(shí)代新要求

 

堅持以人民為中心的發(fā)展思想，從社會(huì )全面進(jìn)步和人的全面發(fā)展出發(fā)，塑造高品質(zhì)城鄉人居環(huán)境，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感；堅持底線(xiàn)思維，在生態(tài)文明思想和總體國家安全觀(guān)指導下編制規劃，將城市作為有機生命體，探索內涵式、集約型、綠色化的高質(zhì)量發(fā)展新路子，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，增強城市韌性和可持續發(fā)展的競爭力；堅持陸海統籌、區域協(xié)同、城鄉融合，落實(shí)區域協(xié)調發(fā)展、新型城鎮化、鄉村振興、可持續發(fā)展和主體功能區等國家戰略；堅持一切從實(shí)際出發(fā)，立足本地自然和人文稟賦以及發(fā)展特征，發(fā)揮比較優(yōu)勢，因地制宜開(kāi)展規劃編制工作，突出地域特點(diǎn)、文化特色、時(shí)代特征。

 

（2）突出公共政策屬性

 

堅持體現市級總規的公共政策屬性，堅持問(wèn)題導向、目標導向、結果導向相結合，堅持以戰略為引領(lǐng)，按照“問(wèn)題-目標-戰略-布局-機制”的邏輯，針對性地制定規劃方案和實(shí)施政策措施，確保規劃能用、管用、好用，更好發(fā)揮規劃在空間治理能力現代化中的作用。

 

（3）創(chuàng )新規劃工作方法

 

堅持開(kāi)門(mén)編規劃，踐行群眾路線(xiàn)，將共謀、共建、共享、共治貫穿規劃工作全過(guò)程，廣泛凝聚社會(huì )智慧；強化城市設計、大數據、人工智能等技術(shù)手段對規劃方案的輔助支撐作用，提升規劃編制和管理水平。

 

➢ 1.4 規劃范圍、期限和層次

 

規劃范圍包括市級行政轄區內全部陸域和管轄海域國土空間；本輪規劃目標年為2035年，近期至2025年，遠景展望至2050年。

 

市級總規一般包括市域和中心城區兩個(gè)層次。市域要統籌全域全要素規劃管理，側重國土空間開(kāi)發(fā)保護的戰略部署和總體格局；中心城區要細化土地使用和空間布局，側重功能完善和結構優(yōu)化；市域與中心城區要落實(shí)重要管控要素的系統傳導和銜接。

 

➢ 1.5 編制主體與程序

 

規劃編制應堅持黨委領(lǐng)導、政府組織、部門(mén)協(xié)同、專(zhuān)家領(lǐng)銜、公眾參與的工作方式。市級人民政府負責市級總規組織編制工作，市級自然資源主管部門(mén)會(huì )同相關(guān)部門(mén)承擔具體編制工作。

工作程序主要包括基礎工作、規劃編制、規劃設計方案論證、規劃公示、成果報批、規劃公告等。

 

➢ 1.6 成果形式

 

規劃成果包括規劃文本、附表、圖件、說(shuō)明、專(zhuān)題研究報告、國土空間規劃“一張圖”相關(guān)成果等。

 

 

2.基礎工作

 

➢ 2.1 統一底圖底數

 

各地應在第三次國土調查（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三調”）的基礎上，按照國土空間用地用海分類(lèi)、城區范圍確定等部有關(guān)標準規范，形成符合規定的國土空間利用現狀和工作底數。統一采用2000國家大地坐標系和1985國家高程基準作為空間定位基礎，形成坐標一致、邊界吻合、上下貫通的工作底圖。沿海地區要增加所轄海域海島底圖底數。

 

各地應根據需要開(kāi)展補充調查，并充分應用基礎測繪和地理國情監測成果，收集自然資源、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、人口社會(huì )、歷史文化、基礎設施、城鄉發(fā)展、區域協(xié)調、災害風(fēng)險、水土污染、海洋空間保護和利用等相關(guān)資料，以及相關(guān)規劃成果、土地利用審批、永久基本農田等數據，加強基礎數據分析。

 

➢ 2.2 分析自然地理格局

 

研究當地氣候和地形地貌條件、水土等自然資源稟賦、生態(tài)環(huán)境容量等空間本底特征，分析自然地理格局、人口分布與區域經(jīng)濟布局的空間匹配關(guān)系，開(kāi)展資源環(huán)境承載能力和國土空間開(kāi)發(fā)適宜性評價(jià)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“雙評價(jià)”），明確農業(yè)生產(chǎn)、城鎮建設的最大合理規模和適宜空間，提出國土空間優(yōu)化導向。

 

➢ 2.3 重視規劃實(shí)施和災害風(fēng)險評估

 

開(kāi)展現行城市總體規劃、土地利用總體規劃、市級海洋功能區劃等空間類(lèi)規劃及相關(guān)政策實(shí)施的評估，評估自然生態(tài)和歷史文化保護、基礎設施和公共服務(wù)設施、節約集約用地等規劃實(shí)施情況；結合自然地理本底特征和“雙評價(jià)”結果，針對不確定性和不穩定性，分析區域發(fā)展和城鎮化趨勢、人口與社會(huì )需求變化、科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、氣候變化等因素，系統梳理國土空間開(kāi)發(fā)保護中存在的問(wèn)題，開(kāi)展災害和風(fēng)險評估。

 

➢ 2.4 加強重大專(zhuān)題研究

 

可包括但不限于：

 

（1）研究人口規模、結構、分布以及人口流動(dòng)等對空間供需的影響和對策；

 

（2）研究氣候變化及水土資源、洪澇等自然災害等因素對空間開(kāi)發(fā)保護的影響和對策；

 

（3）研究重大區域戰略、新型城鎮化、鄉村振興、科技進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等對區域空間發(fā)展的影響和對策；

 

（4）研究交通運輸體系和信息技術(shù)對區域空間發(fā)展的影響和對策；

 

（5）研究公共服務(wù)、基礎設施、公共安全、風(fēng)險防控等支撐保障系統的問(wèn)題和對策；

 

（6）研究建設用地節約集約利用和城市更新、土地整治、生態(tài)修復的空間策略；

 

（7）研究自然山水和人工環(huán)境的空間特色、歷史文化保護傳承等空間形態(tài)和品質(zhì)改善的空間對策；

 

（8）研究資源枯竭、人口收縮城市振興發(fā)展的空間策略；

 

（9）綜合研究規劃實(shí)施保障機制和相關(guān)政策措施。

 

➢ 2.5 開(kāi)展總體城市設計研究

 

將城市設計貫穿規劃全過(guò)程?；谌伺c自然和諧共生的原則，研究市域生產(chǎn)、生活、生態(tài)的總體功能關(guān)系，優(yōu)化開(kāi)發(fā)保護的約束性條件和管控邊界，協(xié)調城鎮鄉村與山水林田湖草海等自然環(huán)境的布局關(guān)系，塑造具有特色和比較優(yōu)勢的市域國土空間總體格局和空間形態(tài)?；诒镜刈匀缓腿宋姆A賦，加強自然與歷史文化遺產(chǎn)保護，研究城市開(kāi)敞空間系統、重要廊道和節點(diǎn)、天際輪廓線(xiàn)等空間秩序控制引導方案，提高國土空間的舒適性、藝術(shù)性，提升國土空間品質(zhì)和價(jià)值。

 

 

3.主要編制內容

 

➢ 3.1 落實(shí)主體功能定位，明確空間發(fā)展目標戰略

 

強化總體規劃的戰略引領(lǐng)和底線(xiàn)管控作用，促進(jìn)國土空間發(fā)展更加綠色安全、健康宜居、開(kāi)放協(xié)調、富有活力并各具特色。

 

（1）圍繞“兩個(gè)一百年”奮斗目標和上位規劃部署，結合本地發(fā)展階段和特點(diǎn)，并針對存在問(wèn)題、風(fēng)險挑戰和未來(lái)趨勢，確定城市性質(zhì)和國土空間發(fā)展目標，提出國土空間開(kāi)發(fā)保護戰略。

 

（2）落實(shí)上位規劃的約束性指標要求，結合經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展要求，確定國土空間開(kāi)發(fā)保護的量化指標（見(jiàn)附錄表D.1、附錄E）。

 

➢ 3.2 優(yōu)化空間總體格局，促進(jìn)區域協(xié)調、城鄉融合發(fā)展

 

落實(shí)國家和省的區域發(fā)展戰略、主體功能區戰略，以自然地理格局為基礎，形成開(kāi)放式、網(wǎng)絡(luò )化、集約型、生態(tài)化的國土空間總體格局。

 

（1）完善區域協(xié)調格局：注重推動(dòng)城市群、都市圈交通一體化，發(fā)揮綜合交通對區域網(wǎng)絡(luò )化布局的引領(lǐng)和支撐作用，重點(diǎn)解決資源和能源、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)設施和基礎設施、產(chǎn)業(yè)空間和鄰避設施布局等區域協(xié)同問(wèn)題。城鎮密集地區的城市要提出跨行政區域的都市圈、城鎮圈協(xié)調發(fā)展的規劃內容，促進(jìn)多中心、多層次、多節點(diǎn)、組團式、網(wǎng)絡(luò )化發(fā)展，防止城市無(wú)序蔓延。其他地區在培育區域中心城市的同時(shí)，要注重發(fā)揮縣城、重點(diǎn)特色鎮等節點(diǎn)城鎮作用，形成多節點(diǎn)、網(wǎng)絡(luò )化的協(xié)同發(fā)展格局。

 

（2）優(yōu)先確定生態(tài)保護空間：明確自然保護地等生態(tài)重要和生態(tài)敏感地區，構建重要生態(tài)屏障、廊道和網(wǎng)絡(luò )，形成連續、完整、系統的生態(tài)保護格局和開(kāi)敞空間網(wǎng)絡(luò )體系，維護生態(tài)安全和生物多樣性。

 

（3）保障農業(yè)發(fā)展空間：優(yōu)化農業(yè)（畜牧業(yè)）生產(chǎn)空間布局，引導布局都市農業(yè)，提高就近糧食保障能力和蔬菜自給率，重點(diǎn)保護集中連片的優(yōu)質(zhì)耕地、草地，明確具備整治潛力的區域，以及生態(tài)退耕、耕地補充的區域。沿海城市要合理安排集約化海水養殖和現代化海洋牧場(chǎng)空間布局。

 

（4）融合城鄉發(fā)展空間：圍繞新型城鎮化、鄉村振興、產(chǎn)城融合，明確城鎮體系的規模等級和空間結構，提出村莊布局優(yōu)化的原則和要求。完善城鄉基礎設施和公共服務(wù)設施網(wǎng)絡(luò )體系，改善可達性，構建不同層次和類(lèi)型、功能復合、安全韌性的城鄉生活圈。

 

（5）彰顯地方特色空間：發(fā)掘本地自然和人文資源，系統保護自然景觀(guān)資源和歷史文化遺存，劃定自然和人文資源的整體保護區域。

 

（6）協(xié)同地上地下空間：提出地下空間和重要礦產(chǎn)資源保護開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)區域，處理好地上與地下、礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采與生態(tài)保護紅線(xiàn)及永久基本農田等控制線(xiàn)的關(guān)系。提出城市地下空間的開(kāi)發(fā)目標、規模、重點(diǎn)區域、分層分區和協(xié)調連通的管控要求。

 

（7）統籌陸?？臻g：沿海城市應按照陸海統籌原則確定生態(tài)保護紅線(xiàn)，并提出海岸帶兩側陸海功能銜接要求，制定陸域和海域功能相互協(xié)調的規劃對策。

 

（8）明確戰略性的預留空間，應對未來(lái)發(fā)展的不確定性。

 

➢ 3.3 強化資源環(huán)境底線(xiàn)約束，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展

 

基于資源環(huán)境承載能力和國土安全要求，明確重要資源利用上限，劃定各類(lèi)控制線(xiàn)，作為開(kāi)發(fā)建設不可逾越的紅線(xiàn)。

 

（1）落實(shí)上位國土空間規劃確定的生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三條控制線(xiàn)”）等劃定要求，統籌劃定“三條控制線(xiàn)”。各地可結合地方實(shí)際，提出歷史文化、礦產(chǎn)資源等其他需要保護和控制的底線(xiàn)要求。城鎮開(kāi)發(fā)邊界具體劃定方法詳見(jiàn)附錄G。

 

（2）制定水資源供需平衡方案，明確水資源利用上限。按照以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)原則，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水結構和空間布局，重視雨水和再生水等資源利用，建設節水型城市。

 

（3）制定能源供需平衡方案，落實(shí)碳排放減量任務(wù)，控制能源消耗總量。優(yōu)化能源結構，推動(dòng)風(fēng)、光、水、地熱等本地清潔能源利用，提高可再生能源比例，鼓勵分布式、網(wǎng)絡(luò )化能源布局，建設低碳城市。

 

（4）基于地域自然環(huán)境條件，嚴格保護低洼地等調蓄空間，明確海洋、河湖水系、濕地、蓄滯洪區和水源涵養地的保護范圍，確定海岸線(xiàn)、河湖自然岸線(xiàn)的保護措施。明確天然林、生態(tài)公益林、基本草原等為主體的林地、草地保護區域。

 

➢ 3.4 優(yōu)化空間結構，提升連通性，促進(jìn)節約集約、高質(zhì)量發(fā)展

 

依據國土空間開(kāi)發(fā)保護總體格局，注重城鄉融合、產(chǎn)城融合，優(yōu)化城市功能布局和空間結構，改善空間連通性和可達性，促進(jìn)形成高質(zhì)量發(fā)展的新增長(cháng)點(diǎn)。

 

（1）按照主體功能定位和空間治理要求，優(yōu)化城市功能布局和空間結構，劃分規劃分區（參考附錄B）。其中，中心城區和沿海城市的海洋發(fā)展區應細化至二級規劃分區。

 

（2）落實(shí)上位規劃指標，以盤(pán)活存量為重點(diǎn)明確用途結構優(yōu)化方向，確定全域主要用地用海的規模和比例，制定市域國土空間功能結構調整表（見(jiàn)附錄表D.2）。提出城鄉建設用地集約利用的目標和措施。優(yōu)先保障住房和各類(lèi)重要公共服務(wù)設施用地，以及涉及軍事、外事、殯葬等特殊用地。

 

（3）確定中心城區各類(lèi)建設用地總量和結構，制定中心城區城鎮建設用地結構規劃表（見(jiàn)附錄表D.3）。提出不同規劃分區的用地結構優(yōu)化導向，鼓勵土地混合使用。

 

（4）優(yōu)化建設用地結構和布局，推動(dòng)人、城、產(chǎn)、交通一體化發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區與城市服務(wù)功能的融合，保障發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)空間，在確保環(huán)境安全的基礎上引導發(fā)展功能復合的產(chǎn)業(yè)社區，促進(jìn)產(chǎn)城融合、職住平衡。

 

（5）提高空間連通性和交通可達性，明確綜合交通系統發(fā)展目標，促進(jìn)城市高效、安全、低能耗運行，優(yōu)化綜合交通網(wǎng)絡(luò )，完善物流運輸系統布局，促進(jìn)新業(yè)態(tài)發(fā)展，增強區域、市域、城鄉之間的交通服務(wù)能力。

 

（6）堅持公交引導城市發(fā)展，提出與城市功能布局相融合的公共交通體系與設施布局。優(yōu)化公交樞紐和場(chǎng)站（含軌道交通）布局與集約用地要求，提高站點(diǎn)覆蓋率，鼓勵站點(diǎn)周邊地區土地混合使用，引導形成綜合服務(wù)節點(diǎn)，服務(wù)于人的需求。

 

➢ 3.5 完善公共空間和公共服務(wù)功能，營(yíng)造健康、舒適、便利的人居環(huán)境

 

結合不同尺度的城鄉生活圈，優(yōu)化居住和公共服務(wù)設施用地布局，完善開(kāi)敞空間和慢行網(wǎng)絡(luò )，提高人居環(huán)境品質(zhì)。

 

（1）基于常住人口的總量和結構，提出分區分級公共服務(wù)中心體系布局和標準，針對實(shí)際服務(wù)管理人口特征和需求，完善服務(wù)功能，改善服務(wù)的便利性。確定中心城區公共服務(wù)設施用地總量和結構比例。

 

（2）優(yōu)化居住用地結構和布局，改善職住關(guān)系，引導政策性住房?jì)?yōu)先布局在交通和就業(yè)便利地區，避免形成單一功能的大型居住區。確定中心城區人均居住用地面積。嚴控高層高密度住宅。

 

（3）完善社區生活圈，針對人口老齡化、少子化趨勢和社區功能復合化需求，重點(diǎn)提出醫療、康養、教育、文體、社區商業(yè)等服務(wù)設施和公共開(kāi)敞空間的配置標準和布局要求，建設全年齡友好健康城市，以社區生活圈為單元補齊公共服務(wù)短板。

 

（4）按照“小街區、密路網(wǎng)”的理念，優(yōu)化中心城區城市道路網(wǎng)結構和布局，提高中心城區道路網(wǎng)密度。

 

（5）構建系統安全的慢行系統，結合街道和藍綠網(wǎng)絡(luò )，構建連通城市和城郊的綠道系統，提出城市中心城區覆蓋地上地下、室內戶(hù)外的慢行系統規劃要求，建設步行友好城市。

 

（6）結合市域生態(tài)網(wǎng)絡(luò )，完善藍綠開(kāi)敞空間系統，為市民創(chuàng )造更多接觸大自然的機會(huì )。確定結構性綠地、城鄉綠道、市級公園等重要綠地以及重要水體的控制范圍，劃定中心城區的綠線(xiàn)、藍線(xiàn)，并提出控制要求。

（7）在中心城區提出通風(fēng)廊道、隔離綠地和綠道系統等布局和控制要求。確定中心城區綠地與開(kāi)敞空間的總量、人均用地面積和覆蓋率指標，并著(zhù)重提出包括社區公園、口袋公園在內的各類(lèi)綠地均衡布局的規劃要求。

 

➢ 3.6 保護自然與歷史文化，塑造具有地域特色的城鄉風(fēng)貌

 

加強自然和歷史文化資源的保護，運用城市設計方法，優(yōu)化空間形態(tài)，突顯本地特色優(yōu)勢。

 

（1）挖掘本地歷史文化資源，梳理市域歷史文化遺產(chǎn)保護名錄，明確和整合各級文物保護單位、歷史文化名城名鎮名村、歷史城區、歷史文化街區、傳統村落、歷史建筑等歷史文化遺存的保護范圍，統籌劃定包括城市紫線(xiàn)在內的各類(lèi)歷史文化保護線(xiàn)。保護歷史性城市景觀(guān)和文化景觀(guān)，針對歷史文化和自然景觀(guān)資源富集、空間分布集中的地域和廊道，明確整體保護和促進(jìn)活化利用的空間要求。

 

（2）提出全域山水人文格局的空間形態(tài)引導和管控原則，對濱水地區（河口、海岸）、山麓地區等城市特色景觀(guān)地區提出有針對性的管控要求。

 

（3）明確空間形態(tài)重點(diǎn)管控地區，提出開(kāi)發(fā)強度分區和容積率、密度等控制指標，以及高度、風(fēng)貌、天際線(xiàn)等空間形態(tài)控制要求。明確有景觀(guān)價(jià)值的制高點(diǎn)、山水軸線(xiàn)、視線(xiàn)通廊等，嚴格控制新建超高層建筑。

 

（4）對鄉村地區分類(lèi)分區提出特色保護、風(fēng)貌塑造和高度控制等空間形態(tài)管控要求，發(fā)揮田野的生態(tài)、景觀(guān)和空間間隔作用，營(yíng)造體現地域特色的田園風(fēng)光。

 

➢ 3.7 完善基礎設施體系，增強城市安全韌性

 

統籌存量和增量、地上和地下、傳統和新型基礎設施系統布局，構建集約高效、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系，提高城市綜合承載能力，建設韌性城市。

 

（1）以協(xié)同融合、安全韌性為導向，結合空間格局優(yōu)化和智慧城市建設，優(yōu)化形成各類(lèi)基礎設施一體化、網(wǎng)絡(luò )化、復合化、綠色化、智能化布局。提出市域重要交通廊道和高壓輸電干線(xiàn)、天然氣高壓干線(xiàn)等能源通道空間布局，以及市域重大水利工程布局安排。提出中心城區交通、能源、水系統、信息、物流、固體廢棄物處理等基礎設施的規模和網(wǎng)絡(luò )化布局要求，明確廊道控制要求，鼓勵新建城區提出綜合管廊布局方案。

 

（2）基于災害風(fēng)險評估，確定主要災害類(lèi)型的防災減災目標和設防標準，劃示災害風(fēng)險區。明確防洪（潮）、抗震、消防、人防、防疫等各類(lèi)重大防災設施標準、布局要求與防災減災措施，適度提高生命線(xiàn)工程的冗余度。針對氣候變化影響，結合城市自然地理特征，優(yōu)化防洪排澇通道和蓄滯洪區，劃定洪澇風(fēng)險控制線(xiàn)，修復自然生態(tài)系統，因地制宜推進(jìn)海綿城市建設，增加城鎮建設用地中的滲透性表面。沿海城市應強化因氣候變化造成海平面上升的災害應對措施。

 

（3）以社區生活圈為基礎構建城市健康安全單元，完善應急空間網(wǎng)絡(luò )。結合公園、綠地、廣場(chǎng)等開(kāi)敞空間和體育場(chǎng)館等公共設施，提出網(wǎng)絡(luò )化、分布式的應急避難場(chǎng)所、疏散通道的布局要求。

 

（4）預留一定應急用地和大型危險品存儲用地，科學(xué)劃定安全防護和緩沖空間。

 

（5）確定重要交通、能源、市政、防災等基礎設施用地控制范圍，劃定中心城區重要基礎設施的黃線(xiàn)，與生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田等控制線(xiàn)相協(xié)調。在提出控制要求的同時(shí)保留一定彈性，為新型基礎設施建設預留發(fā)展空間。

 

➢ 3.8 推進(jìn)國土整治修復與城市更新，提升空間綜合價(jià)值

 

針對空間治理問(wèn)題，分類(lèi)開(kāi)展整治、修復與更新，有序盤(pán)活存量，提高國土空間的品質(zhì)和價(jià)值。

 

（1）生態(tài)修復應堅持山水林田湖草生命共同體的理念，按照陸海統籌的原則，針對生態(tài)功能退化、生物多樣性減少、水土污染、洪澇災害、地質(zhì)災害等問(wèn)題區域，明確生態(tài)系統修復的目標、重點(diǎn)區域和重大工程，維護生態(tài)系統，改善生態(tài)功能。

 

（2）土地整治應以鄉村振興為目標，結合村莊布局優(yōu)化要求，推進(jìn)鄉村地區田水路林村全要素綜合整治，針對土壤退化等問(wèn)題，提出農用地綜合整治、低效建設用地整治等綜合整治目標、重點(diǎn)區域和重大工程，建設美麗鄉村。

 

（3）城市更新應根據城市發(fā)展階段與目標、用地潛力和空間布局特點(diǎn)，明確實(shí)施城市有機更新的重點(diǎn)區域，根據需要確定城市更新空間單元，結合城鄉生活圈構建，注重補短板、強弱項，優(yōu)化功能布局和開(kāi)發(fā)強度，傳承歷史文化，提升城市品質(zhì)和活力，避免大拆大建，保障公共利益。

 

➢ 3.9 建立規劃實(shí)施保障機制，確保一張藍圖干到底

 

保障規劃有效實(shí)施，提出對下位規劃和專(zhuān)項規劃的指引；銜接國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展五年規劃，制定近期行動(dòng)計劃；提出規劃實(shí)施保障措施和機制，以“一張圖”為支撐完善規劃全生命周期管理。

 

（1）區縣指引

 

對市轄縣（區、市）提出規劃指引，按照主體功能區定位，落實(shí)市級總規確定的規劃目標、規劃分區、重要控制線(xiàn)、城鎮定位、要素配置等規劃內容。制定市轄縣（區、市）的約束性指標分解方案，下達調控指標，確保約束性指標的落實(shí)。

 

各地可根據實(shí)際情況，在市級總規基礎上，大城市可以行政區或規劃片區為單元編制分區規劃（相當于縣級總規），中小城市可直接劃分詳規單元，加強對詳細規劃的指引和傳導。涉及中心城區范圍的縣（區、市）的國土空間總體規劃，應落實(shí)市級總規對中心城區的國土空間安排。

 

（2）專(zhuān)項指引

 

明確專(zhuān)項規劃編制清單。相關(guān)專(zhuān)項規劃應在國土空間總體規劃的指導約束下編制，落實(shí)相關(guān)約束性指標，不得違背市級總規的強制性?xún)热?。?jīng)依法批準后納入市級國土空間基礎信息平臺，疊加到國土空間規劃“一張圖”上。

 

（3）近期行動(dòng)計劃

 

銜接國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展五年規劃，結合城市體檢評估，對規劃近期做出統籌安排，制定行動(dòng)計劃。編制城市更新、土地整治、生態(tài)修復、基礎設施、公共服務(wù)設施和防洪排澇工程等重大項目清單，提出實(shí)施支撐政策。

 

（4）政策機制

 

落實(shí)和細化主體功能區等政策，提出有針對性、可操作的財政、投資、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、生態(tài)、人口、土地等規劃實(shí)施政策措施，保障規劃目標的實(shí)現，促進(jìn)國土空間的優(yōu)化和空間資源的資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現。鼓勵探索主體功能區制度在基層落實(shí)的途徑，各地可依法制定相應配套措施。

 

（5）國土空間規劃“一張圖”建設

 

形成市級總規數據庫，作為市級總規的成果組成部分同步上報。建立各部門(mén)共建共享共用、全市統一、市縣（區）聯(lián)動(dòng)的國土空間基礎信息平臺，并做好與國家級平臺對接，積極推進(jìn)與其他信息平臺的橫向聯(lián)通和數據共享?；趪量臻g基礎信息平臺同步建設國土空間規劃“一張圖”實(shí)施監督信息系統，為城市體檢評估和規劃全生命周期管理奠定基礎?；趪量臻g基礎信息平臺，探索建立城市信息模型（CIM）和城市時(shí)空感知系統，促進(jìn)智慧規劃和智慧城市建設，提高國土空間精治、共治、法治水平。

 

 

4.公眾參與和多方協(xié)同

 

貫徹落實(shí)“人民城市人民建，人民城市為人民”理念，堅持開(kāi)門(mén)編規劃，建立全流程、多渠道的公眾參與和社會(huì )協(xié)同機制。在規劃編制階段，廣泛調研社會(huì )各界意見(jiàn)和需求，深入了解人民群眾所需所急所盼；充分調動(dòng)和整合各方力量，鼓勵各類(lèi)相關(guān)機構參與規劃編制；健全專(zhuān)家咨詢(xún)機制，組建包括各相關(guān)領(lǐng)域專(zhuān)家的綜合性咨詢(xún)團隊；完善部門(mén)協(xié)作機制，共同推進(jìn)規劃編制工作。在方案論證階段，要形成通俗易懂可視化的中間成果，充分征求有關(guān)部門(mén)、社會(huì )各界意見(jiàn)。規劃獲批后，應在符合國家保密管理和地圖管理等有關(guān)規定的基礎上及時(shí)公開(kāi)，并接受社會(huì )公眾監督。

5.審查要求

 

在方案論證階段和成果報批之前，審查機關(guān)應組織專(zhuān)家參與論證和進(jìn)行審查。審查要件包括市級總規相關(guān)成果。報國務(wù)院審批城市的審查要點(diǎn)依據《自然資源部關(guān)于全面開(kāi)展國土空間規劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕87號），其他城市的審查要點(diǎn)各?。▍^）可結合實(shí)際參照執行。

 

➢ 附錄A 名詞解釋和說(shuō)明

 

A.1 都市圈

 

以中心城市為核心，與周邊城鄉在日常通勤和功能組織上存在密切聯(lián)系的一體化地區，一般為一小時(shí)通勤圈，是帶動(dòng)區域產(chǎn)業(yè)、生態(tài)和服務(wù)設施等一體化發(fā)展的空間單元。

 

A.2 城鎮圈

 

以重點(diǎn)城鎮為核心，空間服務(wù)功能和經(jīng)濟社會(huì )活動(dòng)緊密關(guān)聯(lián)的城鄉一體化區域，一般為半小時(shí)通勤圈，是統籌城鄉空間組織和資源配置的基礎單元，體現城鄉融合和公共服務(wù)的共建共享。

 

A.3 城鄉生活圈

 

按照以人為核心的城鎮化要求，圍繞全年齡段人口的居住、就業(yè)、游憩、出行、學(xué)習、康養等全面發(fā)展的生活需要，在一定空間范圍內，形成日常出行尺度的功能復合的城鄉生活共同體。對應不同時(shí)空尺度，城鄉生活圈可分為都市生活圈、城鎮生活圈、社區生活圈等；其中，社區生活圈應作為完善城鄉服務(wù)功能的基本單元。

 

A.4 城區

 

在市轄區和不設區的市，區、市政府駐地的實(shí)際建設連接到的居民委員會(huì )所轄區域和其他區域，一般是指由實(shí)際已開(kāi)發(fā)建設、市政公用設施和公共服務(wù)設施基本具備的居（村）民委員會(huì )轄區構成的建成區。

 

A.5 中心城區

 

市級總規關(guān)注的重點(diǎn)地區，根據實(shí)際和本地規劃管理需求等確定，一般包括城市建成區及規劃擴展區域，如核心區、組團、市級重要產(chǎn)業(yè)園區等；一般不包括外圍獨立發(fā)展、零星散布的縣城及鎮的建成區。

 

A.6 城市實(shí)際服務(wù)管理人口

 

需要本市提供交通、市政、商業(yè)等城市基本服務(wù)以及行政管理的城市實(shí)有人口，除城市常住人口外，還包括出差、旅游、就醫等短期停留人口。

 

A.7 慢行系統

 

步行、自行車(chē)等慢行方式出行使用的道路交通網(wǎng)絡(luò )及附屬設施，主要包括城鎮與居民點(diǎn)內部的生活性步行交通系統、自行車(chē)交通系統；與城鄉生態(tài)空間結合的，供人們健身、休閑的綠道網(wǎng)系統等。

 

A.8 洪澇風(fēng)險控制線(xiàn)

 

為保障防洪排澇系統的完整性和通達性，為雨洪水蓄滯和行泄劃定的自然空間和重大調蓄設施用地范圍，包括河湖濕地、坑塘農區、綠地洼地、澇水行泄通道等，以及具備雨水蓄排功能的地下調蓄設施和隧道等預留的空間。

 

A.9 城市體檢評估

 

依據市級總規等國土空間規劃，按照“一年一體檢、五年一評估”，對城市發(fā)展體征及規劃實(shí)施情況定期進(jìn)行的分析和評價(jià)，是促進(jìn)和保障國土空間規劃有效實(shí)施的重要工具。

 

➢ 附錄B 規劃分區

 

B.1 一般規定

 

B.1.1規劃分區應落實(shí)上位國土空間規劃要求，為本行政區域國土空間保護開(kāi)發(fā)做出綜合部署和總體安排，應充分考慮生態(tài)環(huán)境保護、經(jīng)濟布局、人口分布、國土利用等因素。

 

B.1.2堅持陸海統籌、城鄉統籌、地上地下空間統籌的原則，以國土空間的保護與保留、開(kāi)發(fā)與利用兩大功能屬性作為規劃分區的基本取向。

 

B.1.3規劃分區劃定應科學(xué)、簡(jiǎn)明、可操作，遵循全域全覆蓋、不交叉、不重疊，并應符合下列基本規定：

 

1）以主體功能定位為基礎，體現規劃意圖，配套管控要求；

 

2）當出現多重使用功能時(shí)，應突出主導功能，選擇更有利于實(shí)現規劃意圖的規劃分區類(lèi)型；

 

3）如市域內存在本指南未列出的特殊政策管控要求，可在規劃分區建議的基礎上，疊加歷史文化保護、災害風(fēng)險防控等管控區域，形成復合控制區。

 

B.2 分區類(lèi)型

 

規劃分區分為一級規劃分區和二級規劃分區。一級規劃分區包括以下7類(lèi)：生態(tài)保護區、生態(tài)控制區、農田保護區，以及城鎮發(fā)展區、鄉村發(fā)展區、海洋發(fā)展區、礦產(chǎn)能源發(fā)展區。在城鎮發(fā)展區、鄉村發(fā)展區、海洋發(fā)展區分別細分為二級規劃分區，各地可結合實(shí)際補充二級規劃分區類(lèi)型。規劃分區類(lèi)型和具體含義見(jiàn)下表。

 

表B.1規劃分區建議

一級規劃分區	二級規劃分區		含義
生態(tài)保護區			具有特殊重要生態(tài)功能或生態(tài)敏感脆弱、必須強制性嚴格保護的陸地和海洋自然區域，包括陸域生態(tài)保護紅線(xiàn)、海洋生態(tài)保護紅線(xiàn)集中劃定的區域
生態(tài)控制區			生態(tài)保護紅線(xiàn)外，需要予以保留原貌、強化生態(tài)保育和生態(tài)建設、限制開(kāi)發(fā)建設的陸地和海洋自然區域
農田保護區			永久基本農田相對集中需嚴格保護的區域
城鎮發(fā)展區			城鎮開(kāi)發(fā)邊界圍合的范圍，是城鎮集中開(kāi)發(fā)建設并可滿(mǎn)足城鎮生產(chǎn)、生活需要的區域
	城鎮集中建設區	居住生活區	以住宅建筑和居住配套設施為主要功能導向的區域
		綜合服務(wù)區	以提供行政辦公、文化、教育、醫療以及綜合商業(yè)等服務(wù)為主要功能導向的區域
		商業(yè)商務(wù)區	以提供商業(yè)、商務(wù)辦公等就業(yè)崗位為主要功能導向的區域
		工業(yè)發(fā)展區	以工業(yè)及其配套產(chǎn)業(yè)為主要功能導向的區域
		物流倉儲區	以物流倉儲及其配套產(chǎn)業(yè)為主要功能導向的區域
		綠地休閑區	以公園綠地、廣場(chǎng)用地、濱水開(kāi)敞空間、防護綠地等為主要功能導向的區域
		交通樞紐區	以機場(chǎng)、港口、鐵路客貨運站等大型交通設施為主要功能導向的區域
		戰略預留區	在城鎮集中建設區中，為城鎮重大戰略性功能控制的留白區域
	城鎮彈性發(fā)展區		為應對城鎮發(fā)展的不確定性，在滿(mǎn)足特定條件下方可進(jìn)行城鎮開(kāi)發(fā)和集中建設的區域
	特別用途區		為完善城鎮功能，提升人居環(huán)境品質(zhì)，保持城鎮開(kāi)發(fā)邊界的完整性，根據規劃管理需劃入開(kāi)發(fā)邊界內的重點(diǎn)地區，主要包括與城鎮關(guān)聯(lián)密切的生態(tài)涵養、休閑游憩、防護隔離、自然和歷史文化保護等區域
鄉村發(fā)展區			農田保護區外，為滿(mǎn)足農林牧漁等農業(yè)發(fā)展以及農民集中生活和生產(chǎn)配套為主的區域
	村莊建設區		城鎮開(kāi)發(fā)邊界外，規劃重點(diǎn)發(fā)展的村莊用地區域
	一般農業(yè)區		以農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展為主要利用功能導向劃定的區域
	林業(yè)發(fā)展區		以規?；謽I(yè)生產(chǎn)為主要利用功能導向劃定的區域
	牧業(yè)發(fā)展區		以草原畜牧業(yè)發(fā)展為主要利用功能導向劃定的區域
海洋發(fā)展區			允許集中開(kāi)展開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的海域，以及允許適度開(kāi)展開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的無(wú)居民海島
	漁業(yè)用海區		以漁業(yè)基礎設施建設、養殖和捕撈生產(chǎn)等漁業(yè)利用為主要功能導向的海域和無(wú)居民海島
	交通運輸用海區		以港口建設、路橋建設、航運等為主要功能導向的海域和無(wú)居民海島
	工礦通信用海區		以臨海工業(yè)利用、礦產(chǎn)能源開(kāi)發(fā)和海底工程建設為主要功能導向的海域和無(wú)居民海島
	游憩用海區		以開(kāi)發(fā)利用旅游資源為主要功能導向的海域和無(wú)居民海島
	特殊用海區		以污水達標排放、傾倒、軍事等特殊利用為主要功能導向的海域和無(wú)居民海島
	海洋預留區		規劃期內為重大項目用海用島預留的控制性后備發(fā)展區域
礦產(chǎn)能源發(fā)展區			為適應國家能源安全與礦業(yè)發(fā)展的重要陸域采礦區、戰略性礦產(chǎn)儲量區等區域。

 

➢ 附錄C 規劃圖件目錄

 

1、現狀圖：

 

（1）應提交的現狀圖件：

 

——市域國土空間用地用?，F狀圖

——市域自然保護地分布圖

——市域歷史文化遺存分布圖

——市域自然災害風(fēng)險分布圖

——中心城區用地用?，F狀圖

 

（2）其他現狀圖件：反映自然地理、生態(tài)環(huán)境、能源礦產(chǎn)、區域發(fā)展、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、人口社會(huì )、城鎮化、鄉村發(fā)展、災害風(fēng)險等方面現狀與分析評價(jià)的必要圖件。

 

2、規劃圖：

 

（1）應提交的規劃圖件：

 

——市域主體功能分區圖

——市域國土空間總體格局規劃圖

——市域國土空間控制線(xiàn)規劃圖

——市域生態(tài)系統保護規劃圖

——市域城鎮體系規劃圖

——市域農業(yè)空間規劃圖

——市域歷史文化保護規劃圖

——市域城鄉生活圈和公共服務(wù)設施規劃圖

——市域綜合交通規劃圖

——市域基礎設施規劃圖

——市域國土空間規劃分區圖

——市域生態(tài)修復和綜合整治規劃圖

——市域礦產(chǎn)資源規劃圖

——中心城區土地使用規劃圖

——中心城區國土空間規劃分區圖

——中心城區開(kāi)發(fā)強度分區規劃圖

——中心城區控制線(xiàn)規劃圖（綠線(xiàn)、藍線(xiàn)、紫線(xiàn)、黃線(xiàn)）

——中心城區歷史文化保護和城市更新規劃圖

——中心城區綠地系統和開(kāi)敞空間規劃圖

——中心城區公共服務(wù)設施體系、道路交通、市政基礎設施、綜合防災減災、地下空間規劃圖

 

（2）其他規劃圖件：包括住房保障、社區生活圈、慢行系統、城鄉綠道、通風(fēng)廊道、景觀(guān)風(fēng)貌、詳規單元等內容的規劃圖件。

 

根據需要，可將若干張圖件合并表達，也可以分為多張圖件表達。

 

➢ 附錄D 規劃文本附表

 

表D.1規劃指標表

單位：平方公里

指標	規劃基期年	規劃近期目標年	規劃目標年	指標屬性
耕地保有量
永久基本農田保護面積
生態(tài)保護紅線(xiàn)面積
……

 

表D.2市域國土空間功能結構調整表

單位：平方公里、%

用地用海類(lèi)型			規劃基期年				規劃目標年
			面積		比重		面積		比重
耕地
園地
林地
草地
濕地
城鄉建設用地	城鎮
	村莊
區域基礎設施用地
其他建設用地
漁業(yè)用海
工礦通信用海
交通運輸用海
游憩用海
特殊用海
陸地水域
其他土地
其他海域

注：1.城鄉建設用地中的城鎮、村莊是指城鎮、村莊范圍的建設用地，規劃基期年數據采用“三調”中的城市、建制鎮、村莊用地數據。

2.區域基礎設施用地包括區域性交通運輸用地、公用設施用地。

3.其他建設用地是城鄉建設用地、區域基礎設施用地以外的建設用地，主要包括特殊用地、礦業(yè)用地等。

 

表D.3中心城區城鎮建設用地結構規劃表

序號	用地類(lèi)型	比例（%）	面積（平方公里）
1	居住用地
2	公共管理與公共服務(wù)用地
3	商業(yè)服務(wù)業(yè)用地
4	工礦用地
5	倉儲用地
6	交通運輸用地
7	公用設施用地
8	綠地與開(kāi)敞空間用地
9	特殊用地
10	留白用地
	合計

 

表D.4耕地、永久基本農田規劃指標分解表

單位：平方公里

行政區	基期年耕地面積	耕地保有量		永久基本農田保護面積
		近期目標年	規劃目標年
XX
XX
……
合計

 

表D.5林地保有量指標分解表

單位：平方公里

行政區	基期年林地面積	林地保有量
		近期目標年	規劃目標年
XX
XX
……
合計

 

表D.6建設用地指標分解表

單位：平方公里、平方米

行政區	規劃基期年			規劃目標年
	建設用地 總規模	城鄉建設 用地規模	人均城鎮 建設用地	建設用地 總規模	城鄉建設 用地規模	人均城鎮 建設用地
XX
XX
……
合計

 

表D.7其他底線(xiàn)管控指標分解表

單位：平方公里、億立方米、%

行政區	規劃目標年
	生態(tài)保護 紅線(xiàn)面積	用水總量	基本草原 面積	濕地面積	大陸自然海岸線(xiàn)保有率
XX
XX
……
合計

 

表D.8自然保護地一覽表

序號	名稱(chēng)	保護地范圍所在行政區	總面積（平方公里）	保護地類(lèi)型	級別
1	XX			國家公園	國家級/省級
2	XX			自然保護區
3	XX			自然公園
……

 

表D.9歷史文化資源一覽表

序號	名稱(chēng)	行政轄區	級別	類(lèi)別	備注
1	XX		國家級/省級
2
3
……

 

表D.10無(wú)居民海島一覽表

序號	名稱(chēng)	行政轄區	面積 （平方公里）	主導用途	備注
1	XX
2
3
……

 

表D.11重點(diǎn)建設項目安排表

序號	項目類(lèi)型	項目名稱(chēng)	建設性質(zhì)	建設年限	用地規模	新增建設用地	所在地區
1	XX類(lèi)	XX項目	新建/改擴建
2
3
······

 

➢ 附錄E 規劃指標體系

 

表E.1：規劃指標體系表

編號	指標項	指標屬性	指標層級
一、空間底線(xiàn)
1	生態(tài)保護紅線(xiàn)面積（平方公里）	約束性	市域
2	用水總量（億立方米）	約束性	市域
3	永久基本農田保護面積（平方公里）	約束性	市域
4	耕地保有量（平方公里）	約束性	市域
5	建設用地總面積（平方公里）	約束性	市域
6	城鄉建設用地面積（平方公里）	約束性	市域
7	林地保有量（平方公里）	約束性	市域
8	基本草原面積（平方公里）	約束性	市域
9	濕地面積（平方公里）	約束性	市域
10	大陸自然海岸線(xiàn)保有率（%）	約束性	市域
11	自然和文化遺產(chǎn)（處）	預期性	市域
12	地下水水位（米）	建議性	市域
13	新能源和可再生能源比例（%）	建議性	市域
14	本地指示性物種種類(lèi)	建議性	市域
二、空間結構與效率
15	常住人口規模（萬(wàn)人）	預期性	市域、中心城區
16	常住人口城鎮化率（%）	預期性	市域
17	人均城鎮建設用地面積（平方米）	約束性	市域、中心城區
18	人均應急避難場(chǎng)所面積（平方米）	預期性	中心城區
19	道路網(wǎng)密度（千米/平方公里）	約束性	中心城區
20	軌道交通站點(diǎn)800米半徑服務(wù)覆蓋率（%）	建議性	中心城區
21	都市圈1小時(shí)人口覆蓋率（%）	建議性	市域
22	每萬(wàn)元GDP水耗（立方米）	預期性	市域
23	每萬(wàn)元GDP地耗（平方米）	預期性	市域
三、空間品質(zhì)
24	公園綠地、廣場(chǎng)步行5分鐘覆蓋率（%）	約束性	中心城區
25	衛生、養老、教育、文化、體育等社區公共服務(wù)設施步行15分鐘覆蓋率（%）	預期性	中心城區
26	城鎮人均住房面積（平方米）	預期性	市域
27	每千名老年人養老床位數（張）	預期性	市域
28	每千人口醫療衛生機構床位數（張）	預期性	市域
29	人均體育用地面積（平方米）	預期性	中心城區
30	人均公園綠地面積（平方米）	預期性	中心城區
31	綠色交通出行比例（%）	預期性	中心城區
32	工作日平均通勤時(shí)間（分鐘）	建議性	中心城區
33	降雨就地消納率（%）	預期性	中心城區
34	城鎮生活垃圾回收利用率（%）	預期性	中心城區
35	農村生活垃圾處理率（%）	預期性	市域

注：各地可因地制宜增加相應指標。

 

（1）指標分類(lèi)

 

按指標性質(zhì)分為約束性指標、預期性指標和建議性指標。約束性指標是為實(shí)現規劃目標，在規劃期內不得突破或必須實(shí)現的指標；預期性指標是指按照經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展預期，規劃期內努力實(shí)現或不突破的指標；建議性指標是指可根據地方實(shí)際選取的規劃指標。

 

（2）指標涵義

 

生態(tài)保護紅線(xiàn)面積：在生態(tài)空間范圍內具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的陸域、水域、海域等面積。

 

用水總量：全年各類(lèi)用水量的總和，包括生產(chǎn)用水、生活用水和生態(tài)用水等。

 

永久基本農田保護面積：為保障國家糧食安全，按照一定時(shí)期人口和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展對農產(chǎn)品的需求，依法確定不得擅自占用或改變用途、實(shí)施特殊保護的耕地的面積。

 

耕地保有量：規劃期內必須保有的耕地面積。

 

建設用地總面積：市域范圍內的建設用地的總面積。

 

城鄉建設用地面積：城市、建制鎮、村莊范圍內的建設用地的面積。

 

林地保有量：規劃期內必須保有的林地面積

 

基本草原面積：依據《中華人民共和國草原法（2013年修正）》第四十二條規定，劃定的基本草原總面積。

 

濕地面積：紅樹(shù)林地，天然的或人工的、永久的或間歇性的沼澤地、泥炭地，灘涂等。

 

大陸自然海岸線(xiàn)保有率：大陸自然海岸線(xiàn)（砂質(zhì)岸線(xiàn)、淤泥質(zhì)岸線(xiàn)、基巖岸線(xiàn)、生物岸線(xiàn)等原生海岸線(xiàn)，及整治修復后具有自然海岸形態(tài)特征和生態(tài)功能的海岸線(xiàn)）長(cháng)度占大陸海岸線(xiàn)總長(cháng)度的比例。

 

自然和文化遺產(chǎn)：由各級政府和部門(mén)依法認定公布的自然和文化遺產(chǎn)數量。一般包括：世界遺產(chǎn)、國家文化公園、風(fēng)景名勝區、文化生態(tài)保護區、歷史文化名城名鎮名村街區、傳統村落、文物保護單位和一般不可移動(dòng)文物、歷史建筑，以及其他經(jīng)行政認定公布的遺產(chǎn)類(lèi)型。

 

地下水水位：含淺層和深層，依托國家地下水監測工程監測點(diǎn)測量的地下水面高程（以黃海高程為準）。

 

新能源和可再生能源比例：在消費的各種能源中，新能源和可再生能源折算標準量累計后占能源消費總量的比例。

 

本地指示性物種種類(lèi)：反映本地生態(tài)系統的保持情況的指示性物種的種類(lèi)。

 

常住人口規模：實(shí)際經(jīng)常居住半年及以上的人口數量。

 

常住人口城鎮化率：城鎮常住人口占常住人口的比例。

 

人均城鎮建設用地面積：城市、建制鎮范圍內的建設用地面積與城鎮常住人口規模的比值。

 

人均應急避難場(chǎng)所面積：應急避難場(chǎng)所面積與常住人口規模的比值。

 

道路網(wǎng)密度：快速路及主干路、次干路、支路總里程數與中心城區面積的比值。

 

軌道交通站點(diǎn)800米半徑服務(wù)覆蓋率：軌道交通站點(diǎn)800米半徑范圍內覆蓋的人口與就業(yè)崗位占總人口與就業(yè)崗位的比例。

 

都市圈1小時(shí)人口覆蓋率：都市圈1小時(shí)通勤圈范圍內覆蓋的人口占總人口的比例。

 

每萬(wàn)元GDP水耗：每萬(wàn)元GDP產(chǎn)出消耗的水資源數量。

 

每萬(wàn)元GDP地耗：每萬(wàn)元二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出增加值消耗的建設用地面積。

 

公園綠地、廣場(chǎng)步行5分鐘覆蓋率：400平方米以上公園綠地、廣場(chǎng)用地周邊5分鐘步行范圍覆蓋的居住用地占所有居住用地的比例。

 

衛生、養老、教育、文化、體育等社區公共服務(wù)設施步行15分鐘覆蓋率：衛生、養老、教育、文化、體育等各類(lèi)社區公共服務(wù)設施周邊15分鐘步行范圍覆蓋的居住用地占所有居住用地的比例（分項計算）。

 

城鎮人均住房面積：城鎮住房建筑總面積與城鎮常住人口規模的比值。

 

每千名老年人養老床位數：每千名60歲及以上老年人擁有的養老機構床位數。

 

每千人口醫療衛生機構床位數：每千名常住人口擁有的各類(lèi)醫療衛生機構床位數。

 

人均體育用地面積：體育用地總面積與常住人口規模的比值。

 

人均公園綠地面積：公園綠地總面積與常住人口規模的比值。

 

綠色交通出行比例：采用步行、非機動(dòng)車(chē)、常規公交、軌道交通等綠色方式出行量占所有方式出行總量的比例。

 

工作日平均通勤時(shí)間：工作日居民通勤出行時(shí)間的平均值。

 

降雨就地消納率：通過(guò)減少硬化面積，增加滲水、蓄水、滯水空間，使多年平均降雨量的70%實(shí)現下滲、儲存、凈化、回用的城市建成區占總建成區的比例，是反映海綿城市建設水平的指標。

 

城鎮生活垃圾回收利用率：城鎮經(jīng)生物、物理、化學(xué)轉化后作為二次原料的生活垃圾處理量占生活垃圾產(chǎn)生總量的比例。

 

農村生活垃圾處理率：農村經(jīng)收集、處理的生活垃圾量占生活垃圾產(chǎn)生總量的比例。

 

➢ 附錄F 強制性?xún)热?/h1>

 

市級總規中涉及的安全底線(xiàn)、空間結構等方面內容，應作為規劃強制性?xún)热?，并在圖紙上有準確標明或在文本上有明確、規范的表述，同時(shí)提出相應的管理措施。

 

市級總規中強制性?xún)热輵ǎ?/p>

 

（1）約束性指標落實(shí)及分解情況，如生態(tài)保護紅線(xiàn)面積、用水總量、永久基本農田保護面積等；

 

（2）生態(tài)屏障、生態(tài)廊道和生態(tài)系統保護格局，自然保護地體系；

 

（3）生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田和城鎮開(kāi)發(fā)邊界三條控制線(xiàn)；

 

（4）涵蓋各類(lèi)歷史文化遺存的歷史文化保護體系，歷史文化保護線(xiàn)及空間管控要求；

 

（5）中心城區范圍內結構性綠地、水體等開(kāi)敞空間的控制范圍和均衡分布要求；

 

（6）城鄉公共服務(wù)設施配置標準，城鎮政策性住房和教育、衛生、養老、文化體育等城鄉公共服務(wù)設施布局原則和標準；

 

（7）重大交通樞紐、重要線(xiàn)性工程網(wǎng)絡(luò )、城市安全與綜合防災體系、地下空間、鄰避設施等設施布局。

 

➢ 附錄G 城鎮開(kāi)發(fā)邊界劃定要求

 

G.1 基本概念及說(shuō)明

 

G.1.1 城鎮開(kāi)發(fā)邊界

 

城鎮開(kāi)發(fā)邊界是在國土空間規劃中劃定的，一定時(shí)期內因城鎮發(fā)展需要，可以集中進(jìn)行城鎮開(kāi)發(fā)建設，完善城鎮功能、提升空間品質(zhì)的區域邊界，涉及城市、建制鎮以及各類(lèi)開(kāi)發(fā)區等。城鎮開(kāi)發(fā)邊界內可分為城鎮集中建設區、城鎮彈性發(fā)展區和特別用途區（空間關(guān)系詳見(jiàn)圖1）。城市、建制鎮應劃定城鎮開(kāi)發(fā)邊界。

 

G.1.2 城鎮集中建設區

 

根據規劃城鎮建設用地規模，為滿(mǎn)足城鎮居民生產(chǎn)生活需要，劃定的一定時(shí)期內允許開(kāi)展城鎮開(kāi)發(fā)和集中建設的地域空間。

 

G.1.3 城鎮彈性發(fā)展區

 

為應對城鎮發(fā)展的不確定性，在城鎮集中建設區外劃定的，在滿(mǎn)足特定條件下方可進(jìn)行城鎮開(kāi)發(fā)和集中建設的地域空間。

 

在不突破規劃城鎮建設用地規模的前提下，城鎮建設用地布局可在城鎮彈性發(fā)展范圍內進(jìn)行調整，同時(shí)相應核減城鎮集中建設區用地規模。

 

G.1.4 特別用途區

 

為完善城鎮功能，提升人居環(huán)境品質(zhì)，保持城鎮開(kāi)發(fā)邊界的完整性，根據規劃管理需劃入開(kāi)發(fā)邊界內的重點(diǎn)地區，主要包括與城鎮關(guān)聯(lián)密切的生態(tài)涵養、休閑游憩、防護隔離、自然和歷史文化保護等地域空間。

 

特別用途區原則上禁止任何城鎮集中建設行為，實(shí)施建設用地總量控制，原則上不得新增除市政基礎設施、交通基礎設施、生態(tài)修復工程、必要的配套及游憩設施外的其他城鎮建設用地。

 

圖1 空間關(guān)系示意圖

 

G.2 總體要求

 

G.2.1 劃定原則

 

一是堅持節約優(yōu)先、保護優(yōu)先、安全優(yōu)先，以“雙評價(jià)”為基礎，優(yōu)先劃定森林、河流、湖泊、山川等不能進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設的范圍，統籌劃定“三條控制線(xiàn)”；二是城鎮開(kāi)發(fā)邊界形態(tài)盡可能完整，充分利用現狀各類(lèi)邊界；三是為未來(lái)發(fā)展留有空間，強化城鎮開(kāi)發(fā)邊界對開(kāi)發(fā)建設行為的剛性約束作用，同時(shí)也要考慮城鎮未來(lái)發(fā)展的不確定性，適當增加布局彈性；四是因地制宜，結合當地城鎮化發(fā)展水平和階段特征，兼顧近期和長(cháng)遠發(fā)展。

 

G.2.2 劃定層次

 

市級總規應依照上位國土空間規劃確定的城鎮定位、規模指標等控制性要求，結合地方發(fā)展實(shí)際，劃定市轄區城鎮開(kāi)發(fā)邊界；統籌提出縣人民政府所在地鎮（街道）、各類(lèi)開(kāi)發(fā)區的城鎮開(kāi)發(fā)邊界指導方案?？h級總規應依據市級總規的指導方案，劃定縣域范圍內的城鎮開(kāi)發(fā)邊界，包括縣人民政府所在地鎮（街道）、其他建制鎮、各類(lèi)開(kāi)發(fā)區等。

 

按照“自上而下、上下聯(lián)動(dòng)”的組織方式，同步推進(jìn)城鎮開(kāi)發(fā)邊界劃定工作，整合形成城鎮開(kāi)發(fā)邊界“一張圖”。

 

G.2.3 規劃期限

 

城鎮開(kāi)發(fā)邊界期限與國土空間總體規劃相一致。特大、超大城市以及資源環(huán)境超載的城鎮，要劃定永久性開(kāi)發(fā)邊界。

 

G.2.4 調整和勘誤

 

城鎮開(kāi)發(fā)邊界以及城鎮開(kāi)發(fā)邊界內的特別用途區原則上不得調整。因國家重大戰略調整、國家重大項目建設、行政區劃調整等確需調整的，按國土空間規劃修改程序進(jìn)行。規劃實(shí)施中因地形差異、用地勘界、產(chǎn)權范圍界定、比例尺銜接等情況需要局部勘誤的，由市級自然資源主管部門(mén)認定后，不視為邊界調整。

 

G.3 劃定技術(shù)流程

 

城鎮開(kāi)發(fā)邊界劃定一般包括基礎數據收集、開(kāi)展評價(jià)研究、邊界初劃、方案協(xié)調、邊界劃定入庫等5個(gè)環(huán)節。其中，基礎數據收集、開(kāi)展評價(jià)研究與市級總規基礎工作一并開(kāi)展。

 

G.3.1 邊界初劃

 

G.3.1.1 城鎮集中建設區。結合城鎮發(fā)展定位和空間格局，依據國土空間規劃中確定的規劃城鎮建設用地規模，將規劃集中連片、規模較大、形態(tài)規整的地域確定為城鎮集中建設區?，F狀建成區，規劃集中連片的城鎮建設區和城中村、城邊村，依法合規設立的各類(lèi)開(kāi)發(fā)區，國家、省、市確定的重大建設項目用地等應劃入城鎮集中建設區。城鎮建設和發(fā)展應避讓地質(zhì)災害風(fēng)險區、蓄泄洪區等不適宜建設區域，不得違法違規侵占河道、湖面、灘地。

 

市級總規在市轄區劃定的城鎮開(kāi)發(fā)邊界內，劃入城鎮集中建設區的規劃城鎮建設用地一般不少于市轄區規劃城鎮建設用地總規模的80%?？h級總規按照市級總規提出的區縣指引要求劃定縣（區）域的全部城鎮開(kāi)發(fā)邊界后，以縣（區）為統計單元，劃入城鎮集中建設區的規劃城鎮建設用地一般應不少于縣（區）域規劃城鎮建設用地總規模的90%。

 

G.3.1.2 城鎮彈性發(fā)展區。在與城鎮集中建設區充分銜接、關(guān)聯(lián)的基礎上，合理劃定城鎮彈性發(fā)展區，做到規模適度、設施支撐可行。城鎮彈性發(fā)展區面積原則上不超過(guò)城鎮集中建設區面積的15%，其中現狀城區常住人口300萬(wàn)以上城市的城鎮彈性發(fā)展區面積原則上不超過(guò)城鎮集中建設區面積的10%，現狀城區常住人口500萬(wàn)以上城市、收縮城鎮及人均城鎮建設用地顯著(zhù)超標的城鎮，應進(jìn)一步收緊彈性發(fā)展區所占比例，原則上不超過(guò)城鎮集中建設區面積的5%。

 

G.3.1.3 特別用途區。根據地方實(shí)際，特別用途區應包括對城鎮功能和空間格局有重要影響、與城鎮空間聯(lián)系密切的山體、河湖水系、生態(tài)濕地、風(fēng)景游憩、防護隔離、農業(yè)景觀(guān)、古跡遺址等地域空間。同時(shí)，對于影響城市長(cháng)遠發(fā)展，在規劃期內不進(jìn)行規劃建設、也不改變現狀的空間，可以以林地、草地或濕地等形態(tài)，一并劃入特別用途區予以嚴格管控。特別用途區應做好與城鎮集中建設區的藍綠空間銜接，形成完整的城鎮生態(tài)網(wǎng)絡(luò )體系。對于開(kāi)發(fā)邊界圍合面積超過(guò)城鎮集中建設區面積1.5倍的，對其合理性及必要性應當予以特殊說(shuō)明。

 

G.3.2 方案協(xié)調

 

城鎮開(kāi)發(fā)邊界應盡可能避讓生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田。出于城鎮開(kāi)發(fā)邊界完整性及特殊地形條件約束的考慮，對于無(wú)法調整的零散分布生態(tài)保護紅線(xiàn)和永久基本農田，可以“開(kāi)天窗”形式不計入城鎮開(kāi)發(fā)邊界面積，并按照生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田的保護要求進(jìn)行管理。

 

G.3.3 劃定入庫

 

G.3.3.1 明晰邊界。盡量利用國家有關(guān)基礎調查明確的邊界、各類(lèi)地理邊界線(xiàn)、行政管轄邊界等界線(xiàn)，將城鎮開(kāi)發(fā)邊界落到實(shí)地，做到清晰可辨、便于管理。城鎮開(kāi)發(fā)邊界由一條或多條連續閉合線(xiàn)組成，單一閉合線(xiàn)圍合面積原則上不小于30公頃。

 

G.3.3.2 上圖入庫。劃定成果矢量數據采用2000國家大地坐標系和1985國家高程基準，在“三調”成果基礎上，結合高分辨率衛星遙感影像圖、地形圖等基礎地理信息數據，作為國土空間規劃成果一同匯交入庫。

 

自然資源部辦公廳

2020年9月