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市級國土空間總體規劃城市設計解讀

新聞時(shí)間：2020-11-03 文章來(lái)源： 文章作者：ztcjjt
導讀
 
在自然資源部《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》中，明確總體城市設計為國土空間規劃的基礎工作，將城市設計貫穿國土空間規劃建設管理全過(guò)程。在指南指導下，城市設計從定位到實(shí)施等規劃建設管理均面臨著(zhù)一系列新的認知和挑戰。準確把握以提升國土空間品質(zhì)和價(jià)值為目標，將城市設計貫穿市級國土空間總體規劃全過(guò)程，突出城市設計的協(xié)調性、差異性和引導性，對編制以高質(zhì)量發(fā)展為導向的國土空間規劃進(jìn)行了思考和探索，以期為這項重要工作的順利推進(jìn)提供參考。
 
內容來(lái)源：中國國土空間規劃
 
原標題：《將城市設計貫穿于市級國土空間總體規劃全過(guò)程——市級國土空間總體規劃城市設計解讀》
 
作者：
 
李 汶，清華同衡規劃設計研究院 詳規一所主任工程師
 
徐 剛，清華同衡規劃設計研究院 副總規劃師,總工辦主任,詳細規劃研究中心副主任
 
2019年5月中共中央 國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規劃體系并監督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，明確建立“五級三類(lèi)”國土空間規劃體系。2020年9月《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)指南）發(fā)布，此次指南明確堅持以人民為中心的發(fā)展思想，塑造高品質(zhì)城鄉人居環(huán)境，提高國土空間的舒適性、藝術(shù)性，提升國土空間品質(zhì)和價(jià)值為目標，明確總體城市設計為國土空間規劃的基礎工作，城市設計回歸政策屬性，將城市設計貫穿國土空間規劃建設管理全過(guò)程。
 
新時(shí)期市級國土空間總體規劃（以下簡(jiǎn)稱(chēng)市級總規）編制工作是市級空間發(fā)展藍圖和戰略部署，是市級政府空間治理的重要抓手。從內涵上看，城市設計是營(yíng)造美好人居環(huán)境和宜人空間場(chǎng)所的重要理念與積極方法，是促進(jìn)國土空間高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。在指南指導下，城市設計從定位到實(shí)施等規劃建設管理均面臨著(zhù)一系列新的認知和挑戰。根據指南，結合相關(guān)實(shí)踐，筆者對認為需準確把握以提升國土空間品質(zhì)和價(jià)值為目標，將城市設計貫穿市級總規全過(guò)程，把握城市設計的協(xié)調性、差異性、引導性和政策性，對編制以高質(zhì)量發(fā)展為導向的國土空間規劃進(jìn)行了思考和探索，以期為這項重要工作的順利推進(jìn)提供參考。
 
01突出協(xié)調性，協(xié)調各類(lèi)空間資源
 
統籌整體空間關(guān)系
 
在我國生態(tài)文明建設總體背景下，從空間邏輯變化的角度上，國土空間是生態(tài)文明建設的空間載體，在國土這個(gè)空間邏輯下，基于人與自然和諧共生的原則，研究生產(chǎn)、生活、生態(tài)的總體功能關(guān)系。從規劃管控變化的角度上，強調“城”、“鄉”并重，協(xié)調全域“建設空間+非建設空間”的空間資源。運用城市設計，在市級總規不同層面上，協(xié)調人居環(huán)境建設與山水林田湖草自然的整體空間關(guān)系、協(xié)調“城”、“鄉”關(guān)系，協(xié)調各類(lèi)空間資源的統籌與布局。
 
指南明確市級總規包含市域和中心城區兩個(gè)層次，兩個(gè)層次統籌各類(lèi)空間資源的重點(diǎn)不同，與之相對應的在兩個(gè)層次統籌整體空間關(guān)系各有側重。在市域層面運用城市設計方法，協(xié)調城鎮鄉村與山水林田湖草的整體空間關(guān)系，協(xié)調“城”、“鄉”關(guān)系，對生態(tài)、農業(yè)和城鎮空間進(jìn)行全域全要素整體統籌，強化市域整體空間秩序。在中心城區層面運用城市設計方法，整體統籌、協(xié)調各類(lèi)空間資源的布局與利用，細化土地使用和空間布局，側重功能完善和結構優(yōu)化。同時(shí)，應加強市域和中心城區在開(kāi)敞空間系統、結構性綠地、城鄉綠道、各類(lèi)歷史文化保護線(xiàn)、文化廊道等重要管控要素的系統傳導和銜接，優(yōu)化保護開(kāi)發(fā)的約束性條件和管控邊界，并提出控制要求。此外，在區域層面運用城市設計思維，有序協(xié)調人居環(huán)境建設與自然生態(tài)、歷史人文資源之間的關(guān)系，明確自然與人文資源管控底線(xiàn)，凸顯區域空間特色，為區域的協(xié)調發(fā)展提供支撐。
 
02突出差異性，研判地方特色資源
 
因地制宜地彰顯特色空間
 
立足本地自然、歷史人文和建設現狀，尊重地域特點(diǎn)，結合時(shí)代特征，發(fā)揮比較優(yōu)勢，彰顯地方特色空間。運用城市設計的方法，堅持一切從實(shí)際出發(fā)，因地制宜開(kāi)展規劃編制工作，塑造具有特色和比較優(yōu)勢的市域國土空間格局和空間形態(tài)。
 
對全域全要素特色資源進(jìn)行識別和評估。對市域自然山水、歷史文化、民族特色和都市發(fā)展等資源進(jìn)行評估與研究，協(xié)同區域文化廊道、國家公園體系，突出山、海、平原等地理和自然特色，體現歷史人文、地方民族特色。根據地方特色資源稟賦，結合上位規劃、市域性質(zhì)、發(fā)展定位、功能布局、制約條件和公眾意愿等，從區域協(xié)同、城鄉統籌的高度確定市域整體特色定位，在市級總規中因地制宜突出地方特色和差異性，彰顯國土空間特色。
 
03突出引導性，加強空間秩序引導
 
形成城鄉不同地區的分類(lèi)設計指引
 
協(xié)調城鎮鄉村與山水林田湖草的整體空間關(guān)系，促進(jìn)自然景觀(guān)與人工建設和諧共生。注重城鄉空間特色差異性，分類(lèi)體現城市的繁榮繁華、鎮的舒適寧靜和鄉村的自然質(zhì)樸，形成豐富的城鄉景觀(guān)體系和空間形態(tài)。運用城市設計的方法，加強研究城市開(kāi)敞空間系統、重要廊道和節點(diǎn)、天際輪廓線(xiàn)等空間秩序引導方案，提高國土空間的舒適性、藝術(shù)性。
 
指南針對“歷史文化資源-全域山水人文格局-空間形態(tài)重點(diǎn)管控地區-鄉村地區”四類(lèi)分區，根據四類(lèi)分區的特點(diǎn)和發(fā)展目標，有針對性地提出管控重點(diǎn)，運用城市設計采用相應的管控方法，形成覆蓋城鄉不同地區的分類(lèi)設計指引，同時(shí)結合詳細規劃進(jìn)一步深化空間形態(tài)管控要素和管控方法，加強空間秩序引導，為優(yōu)化空間形態(tài)提供技術(shù)支撐和優(yōu)化。
 
歷史文化資源方面統籌劃定各類(lèi)保護線(xiàn)、明確整體保護和促進(jìn)活化利用的空間要求。以“加強自然和歷史文化資源的保護”為目標，統籌劃定各類(lèi)歷史文化保護線(xiàn)，保護歷史性城市景觀(guān)和文化景觀(guān)，針對歷史文化和自然景觀(guān)資源富集、空間分布集中的地域和廊道，明確整體保護和促進(jìn)活化利用的空間要求。
 
全域山水人文格局則重點(diǎn)對“城市特色景觀(guān)地區”提出管控要求，管控的方式在指南中未做統一約定。在市級總規中應結合當地全域山水人文格局對濱水地區、山麓地區等城市特色景觀(guān)地區提出有針對性的管控要求。
 
對重點(diǎn)管控地區的空間形態(tài)管控，指南主要以指標類(lèi)、要素類(lèi)兩類(lèi)進(jìn)行管控。指南中對“明確空間形態(tài)重點(diǎn)管控地區”，提出高度、風(fēng)貌和天際線(xiàn)等空間形態(tài)控制要求，提出開(kāi)發(fā)強度分區和容積率、密度等控制指標，明確有景觀(guān)價(jià)值的制高點(diǎn)、山水軸線(xiàn)和視線(xiàn)通廊等。此外，對重點(diǎn)管控地區明確嚴格控制新建超高層建筑的約束性底線(xiàn)。
 
對鄉村地區則依據分類(lèi)提出特色保護和風(fēng)貌的管控，并首次對鄉村地區提出高度控制的形態(tài)管控要求。在市級總規中應研究鄉村地區的分類(lèi)，結合當地特色，以“營(yíng)造體現地域特色的田園風(fēng)光”為目標，發(fā)揮田野的生態(tài)、景觀(guān)和空間間隔作用，對鄉村地區分類(lèi)提出特色保護、風(fēng)貌塑造和高度控制等形態(tài)管控要求。
 
 
表格1 四類(lèi)分區發(fā)展目標及管控方式對比
 
04突出全過(guò)程
 
落實(shí)市級總規指導約束
 
強化各類(lèi)規劃銜接和編督管銜接
 
國土空間規劃按層級和內容分為“五級三類(lèi)”。其中，國家級規劃側重戰略性，省級規劃側重協(xié)調性，市縣級和鄉鎮級規劃側重實(shí)施性。“三類(lèi)”規劃類(lèi)型中的總體規劃強調的是規劃的綜合性。指南中明確市級總規落實(shí)和深化上位規劃要求，同時(shí)為編制下位國土空間總規、詳規和專(zhuān)項等各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護建設活動(dòng)、實(shí)施國土空間用途管制提供基本依據。因此，在市級總規中既強調規劃的綜合性又兼顧實(shí)施性的需求，運用城市設計的方法，落實(shí)市級總規指導約束，強化各類(lèi)規劃銜接和編督管銜接，保障規劃有效實(shí)施。
 
根據指南，解讀城市設計在“三類(lèi)”規劃層次中的規劃重點(diǎn)，在總規層面運用城市設計手段，改進(jìn)規劃方法，協(xié)調各類(lèi)空間資源、統籌整體空間關(guān)系；研判地方特色資源，因地制宜地彰顯特色空間；加強空間秩序引導，形成城鄉不同地區的分類(lèi)設計指引，優(yōu)化開(kāi)發(fā)保護的約束性條件和管控邊界，為市級總規的發(fā)展目標、空間結構、底線(xiàn)約束等內容提供技術(shù)支撐和優(yōu)化建議。在總規層面結合規劃編制單元，加強對詳細規劃的指引和傳導。在詳細規劃層面應落實(shí)市級總規對國土空間的安排，研究用地布局、功能組織、開(kāi)發(fā)強度等具體管控內容。例如，在指南中對“空間形態(tài)重點(diǎn)管控地區”提出用“容積率、密度、高度”等指標進(jìn)行空間形態(tài)管控，建議在總規層面劃定管控分區和管控原則，結合詳細規劃深化空間形態(tài)研究，提煉管控要素和管控方法，為市級總規提供技術(shù)支撐和優(yōu)化。相關(guān)專(zhuān)項規劃則應在市級總規的指導約束下編制，落實(shí)相關(guān)約束性指標。
 
 
表格2 “三類(lèi)”規劃中的城市設計對比
 
05突出政策性，協(xié)調地方多方利益
 
發(fā)揮規劃空間治理作用
 
指南指出“市級總規是城市空間發(fā)展藍圖和戰略部署，是城市落實(shí)新發(fā)展理念，實(shí)施高效能空間治理，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的空間政策”，此次指南的城市設計跟以往城市設計不同的地方，在于融合了規劃的政策性。
 
市級總規是市域國土空間保護開(kāi)發(fā)利用指導各類(lèi)行動(dòng)的總綱，多規合一、統一技術(shù)口徑，為城市高品質(zhì)發(fā)展和高水平生活提供空間載體。從國土空間規劃改革的內涵上，從過(guò)去規劃體系的條塊分割，從各部門(mén)制定不同的部門(mén)規劃，到統一為完整的資源底線(xiàn)為保障的國家空間規劃體系。高品質(zhì)空間載體是城市設計發(fā)展的目標，實(shí)施高效能空間治理，最終實(shí)現高品質(zhì)空間載體的落地，也是城市設計從公共空間設計到公共政策，從公共政策走向公共管理的過(guò)程。
 
促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的空間政策，使得城市設計成為協(xié)調多方利益訴求的平臺，包含市民對城市發(fā)展的訴求，也是廣泛凝聚社會(huì )智慧的“城市共識”。通過(guò)國土空間規劃的“一張藍圖”，堅持開(kāi)門(mén)編規劃，將共謀、共建、共享、共治貫穿規劃工作全過(guò)程，城市設計體現了真正的城市共同體。
 
在具體工作方法上，此次指南指出“突出政策屬性，堅持問(wèn)題導向、目標導向、結果導向相結合”，創(chuàng )新工作方法尤其是針對城市更新地區，基于建設現狀健全利益協(xié)調機制，針對性地制定規劃方案和實(shí)施政策措施，提高政府空間管控水平和治理能力，更好發(fā)揮規劃在空間治理能力現代化中的作用。
 
06結 語(yǔ)
 
堅持體現市級總規的公共政策屬性，將城市設計貫穿于國土空間規劃建設管理的全過(guò)程。在國土空間規劃中運用設計思維，對城市空間的功能組織、環(huán)境品質(zhì)和藝術(shù)特色等進(jìn)行設計與引導，同時(shí)，強化城市設計對規劃的支撐作用，通過(guò)政策推動(dòng)，借助規劃傳導，針對性地制定規劃方案和實(shí)施政策措施，提高規劃編制和管理水平，更好發(fā)揮國土空間規劃在空間治理中的作用，為提升國土空間品質(zhì)做規劃，為提升國土空間價(jià)值做規劃。

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