PP是Public—Private—Partnership的縮寫(xiě)，指政府Public與私人Private之間，基于提供產(chǎn)品和服務(wù)出發(fā)點(diǎn)，達成特許權協(xié)議，形成“利益共享、風(fēng)險共擔、全程合作”伙伴合作關(guān)系，PPP優(yōu)勢在于使合作各方達到比單獨行動(dòng)預期更為有利的結果：政府的財政支出更少，企業(yè)的投資風(fēng)險更輕。

一、相關(guān)評審的政策依據

從目前的政策看，PPP實(shí)施方案的評審，沒(méi)有明確的規范；而對于物有所值評價(jià)和財政承受能力論證做了明確的規定。在財金〔2014〕113號《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì )資本合作模式操作指南（試行）的通知》中規定，項目實(shí)施機構應組織編制項目實(shí)施方案，財政部門(mén)（政府和社會(huì )資本合作中心）應對項目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財政承受能力驗證，通過(guò)驗證的，由項目實(shí)施機構報政府審核。其中，財政部以財金[2015]167號和財金[2015]21號分別做出了物有所值評價(jià)和財政承受能力論證的指引。

在物有所值評價(jià)方面，規定財政部門(mén)（或PPP中心）應會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)共同做好物有所值評價(jià)工作，并積極利用第三方專(zhuān)業(yè)機構和專(zhuān)家力量；在財政承受能力論證方面，各級財政部門(mén)（或PPP中心）負責組織開(kāi)展行政區域內PPP項目財政承受能力論證工作，財政部門(mén)（或PPP中心）應當會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)，共同開(kāi)展PPP項目財政承受能力論證工作，必要時(shí)可通過(guò)政府采購方式聘請專(zhuān)業(yè)中介機構協(xié)助。

二、實(shí)施方案、物有所值評價(jià)、財政承受能力論證的關(guān)系

從目前的實(shí)際操作看，在各地也已出臺的實(shí)施方案模板中，往往在涉及項目可行性必要性部分，需要談到項目物有所值評價(jià)、財政承受能力論證的結論。而項目物有所值評價(jià)、財政承受能力論證則本身則是依據實(shí)施方案做出。同時(shí)，在做物有所值評價(jià)時(shí)，涉及PPP值的計算時(shí)，PPP值可等同于PPP項目全生命周期內股權投資、運營(yíng)補貼、風(fēng)險承擔和配套投入等各項財政支出責任的現值，參照《政府和社會(huì )資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）及有關(guān)規定測算。

三、實(shí)施方案、物有所值評價(jià)、財政承受能力論證的評審操作現狀

目前各地各級對于這三個(gè)文件的評審，采取了不同的操作方式，主要是以下幾種方式：

（一）單項物有所值定性專(zhuān)家評審制：

即財政部門(mén)會(huì )同行業(yè)主管部門(mén)（或項目識別確定的實(shí)施機構，下同）組織對專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構做出的物有所值定性評價(jià)文案進(jìn)行專(zhuān)家評審，定量評價(jià)及綜合文本直接由專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構做出，財政承受能力論證由財政部門(mén)自行或委托專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構做出，實(shí)施方案直接由政府以某種會(huì )議形式（如行政首長(cháng)辦公會(huì )、常委會(huì )、PPP領(lǐng)導小組會(huì )等）審核；

（二）物有所值定性定量評審制

財政部門(mén)會(huì )同主管部門(mén)組織對專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構做出的物有所值定性評價(jià)、定量評價(jià)及綜合文本進(jìn)行評審，財政承受能力論證由財政部門(mén)自行或委托專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構做出，實(shí)施方案直接由政府以某種會(huì )議形式（如行政首長(cháng)辦公會(huì )、常委會(huì )、PPP領(lǐng)導小組會(huì )等）審核；

（三）實(shí)施方案、物有所值專(zhuān)家評審制

主管部門(mén)組織專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構擬訂實(shí)施方案，并送財政部門(mén)審核修訂后，由主管部門(mén)或財政部門(mén)聯(lián)合組織專(zhuān)家評審；財政部門(mén)會(huì )同主管部門(mén)組織對專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構做出的物有所值定性評價(jià)、定量評價(jià)及綜合文本進(jìn)行評審，財政承受能力論證由財政部門(mén)自行或委托專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構做出，實(shí)施方案再由政府以某種會(huì )議形式（如行政首長(cháng)辦公會(huì )、常委會(huì )、PPP領(lǐng)導小組會(huì )等）審核；

（四）全面專(zhuān)業(yè)評審制

專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構做出實(shí)施方案、物有所值評價(jià)、財政承受能力論證，財政部門(mén)會(huì )同主管部門(mén)及相關(guān)單位（如擬出資機構、其他政府相關(guān)部門(mén)）對實(shí)施方案、物有所值評價(jià)、財政承受能力論證組織專(zhuān)家進(jìn)行聯(lián)合審核，再連同審核結論一并交政府審核；

（五）其他方式

還有的地方進(jìn)行物有所值定性評價(jià)書(shū)面評審等方式。當然，還有很多政府直接由專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構做出實(shí)施方案、物有所值評價(jià)、財政承受能力論證后，由主管部門(mén)和財政部門(mén)分別直接發(fā)文批準等等。

四、實(shí)施方案、物有所值評價(jià)、財政承受能力論證評審的操作建議

（一）評審內容

雖然目前并沒(méi)有實(shí)施方案、物有所值評價(jià)、財政承受能力論證評審的操作文件，但是鑒于前述的評審依據以及相互關(guān)系，并結合現在政府機構的實(shí)際能力、咨詢(xún)機構的專(zhuān)業(yè)現狀等因素，尤其是規范PPP項目的現實(shí)需要，應該對實(shí)施方案、物有所值（定性、定量）評價(jià)、財政承受能力論證全部進(jìn)行審核。評審以對實(shí)施方案、物有所值（定性、定量）評價(jià)、財政承受能力論證進(jìn)行聯(lián)合評審為宜。

（二）評審組織及流程

1.審核方式和職責

審核應該包括專(zhuān)家審核和行政審核兩項內容，專(zhuān)家審核作為行政審核的參考依據。

專(zhuān)家對評審結論負有專(zhuān)業(yè)審核責任，行政部門(mén)對評審結論負有行政決策責任。

2.專(zhuān)家審核

（1）評審準備

①文案（含資料、政策依據、打分標準等等，以下所稱(chēng)文案同）準備

由行業(yè)主管部門(mén)負責實(shí)施方案、物有所值（定性、定量）評價(jià)文案準備，財政部門(mén)準備財政承受能力論證文案準備。兩者均也可委托專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構負責準備。

②專(zhuān)家選取

由當地PPP領(lǐng)導小組或相關(guān)機構，選取經(jīng)濟（財政、資產(chǎn)評估【涉及存量】、會(huì )計、金融等專(zhuān)業(yè)）、行業(yè)（項目所屬行業(yè)、PPP行業(yè)兩方面）、相關(guān)規劃設計環(huán)境建設工程技術(shù)和項目管理（如有新建改擴建等）、法律等方面的專(zhuān)家。為保證全面覆蓋，以不低于7人單數為宜。

對于現場(chǎng)專(zhuān)家，實(shí)施方案、物有所值評價(jià)、財政承受能力論證可以由全部專(zhuān)家參與評審。同時(shí)，由于財政承受能力論證的特殊性，也可以單獨對財政承受能力論證設置經(jīng)濟、法律專(zhuān)家（亦選取單數）評審。

為切實(shí)保證專(zhuān)家隊伍建設，各地以當地PPP領(lǐng)導小組或相關(guān)機構主導，建立與PPP相關(guān)的專(zhuān)家庫，明確相關(guān)制度并進(jìn)行規范動(dòng)態(tài)管理。

（2）評審

①召開(kāi)評審預備會(huì )議，發(fā)放評審資料，解答評審專(zhuān)家疑問(wèn)

②對實(shí)施方案、物有所值評價(jià)、財政承受能力論證進(jìn)行評審

評審依據相關(guān)依據和表格，對物有所值定性評價(jià)實(shí)行打分制，對實(shí)施方案、物有所值定量評價(jià)、財政承受能力論證實(shí)行票決制。

根據以上結果，集中或分別得出通過(guò)或不通過(guò)的評審結論。同時(shí)，對評委提出的修改意見(jiàn)，也做出評審結論，存在重大修改意見(jiàn)的，修訂后可以采取二次評審。

（3）其他相關(guān)工作

評審提出意見(jiàn)的修改、相關(guān)信息的報送等工作，由評審準備的相關(guān)單位負責完成。

3.行政審核

（1）評審準備

由行業(yè)主管部門(mén)負責實(shí)施方案、物有所值（定性、定量）評價(jià)文案準備，財政部門(mén)準備財政承受能力論證文案準備。兩者均也可委托專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構負責準備。

（2）評審

物有所值評價(jià)由行業(yè)主管部門(mén)和財政部門(mén)按照聯(lián)合發(fā)文的程序（或依據各自專(zhuān)門(mén)制訂PPP物有所值審核的規定）進(jìn)行審核，并聯(lián)合行批復文件。

財政承受能力論證由財政部門(mén)按照內部發(fā)文審核程序（或依據財政部門(mén)專(zhuān)門(mén)制訂PPP財政承受能力論證審核的規定）進(jìn)行審核，并自行發(fā)布批復文件。

PPP領(lǐng)導小組擬訂實(shí)施方案審批制度并報當地政府審批發(fā)布，依其規定，實(shí)施方案由PPP領(lǐng)導小組報請當地政府行政首長(cháng)辦公室或相應機構審批，政府組織項目涉及的部門(mén)聯(lián)合審批，并發(fā)布批復文件。

（3）其他相關(guān)工作

同專(zhuān)家審核一樣，評審提出意見(jiàn)的修改、相關(guān)信息的報送等工作，由評審準備的相關(guān)單位負責完成。