《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕43號）文件指出：建立規范的地方政府舉債融資機制。地方政府舉債采取政府債券方式。沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專(zhuān)項債務(wù)的，由地方政府通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項債券融資，以對應的政府性基金或專(zhuān)項收入償還。

專(zhuān)項債券與一般債券的區別

專(zhuān)項債出臺的底層邏輯：“一個(gè)嚴控，兩個(gè)堅決”轉變?yōu)楦冗M(jìn)的“法治化、市場(chǎng)化”，專(zhuān)項債是在公開(kāi)資本市場(chǎng)發(fā)行的，可以看這句話(huà)“嚴控地方政府隱性債務(wù)、堅決遏制隱性債務(wù)增量、堅決不走無(wú)序舉債搞建設之路的同時(shí)，加大逆周期調節力度，厘清政府和市場(chǎng)邊界，鼓勵依規市場(chǎng)化融資，依規市場(chǎng)化融資，增加有效投資，促進(jìn)宏觀(guān)經(jīng)濟良性循環(huán)，提升經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展質(zhì)量和可持續性”

轉變?yōu)楦冗M(jìn)的融資方式

發(fā)展趨勢

• 舉債主體與權限

“經(jīng)國務(wù)院批準，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區、直轄市政府代為舉借?！边@一條規定了政府舉債都要以省級政府去借，如果市縣需求，由省級政府去轉貸。因此，現在各省市發(fā)行地方政府債，即使是各市縣有發(fā)債需求，都統一以省人民政府的名義發(fā)行專(zhuān)項債，然后省政府再轉貸給各市縣。各市縣政府是不能直接在資本市場(chǎng)上發(fā)行政府債的。當然了，發(fā)債主體主要為平臺公司，國企，事業(yè)單位和相關(guān)部門(mén)。

專(zhuān)項債額度如何確定

政策：“各地分類(lèi)發(fā)行專(zhuān)項債券的規模，應當在國務(wù)院批準的本地區專(zhuān)項債務(wù)限額內統籌安排”“對地方政府債務(wù)實(shí)行規?？刂?。地方政府債務(wù)規模實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府一般債務(wù)和專(zhuān)項債務(wù)規模納入限額管理，由國務(wù)院確定并報全國人大或其常委會(huì )批準，分地區限額由財政部在全國人大或其常委會(huì )批準的地方政府債務(wù)規模內根據各地區債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素測算并報國務(wù)院批準”

解讀：專(zhuān)項債額度按“自下而上申請，自上而下分配”確定

一般由各市縣財政局根據項目融資需求向省財政廳申請額度，省財政廳匯總全省的情況后，向財政部申請全年的發(fā)債額度。財政部根據各省的項目情況、財政情況、經(jīng)濟情況等各項因素后，審批該省的全年發(fā)債額度。省財政廳拿到全年額度后，再根據各市縣的財政情況及項目情況，向各市縣分配額度。在分配額度的過(guò)程中，由于各市縣財政局各項目需要額度較多，而全省總體額度有限。所以有些省的財政廳要求各市縣在申請額度的同時(shí)，報送該融資項目的資金平衡方案。財政廳以此來(lái)判斷項目的質(zhì)量，把有限的額度分配到高質(zhì)量項目上。

大家看到了，2022年全國的額度是3.65萬(wàn)億，前兩天的10萬(wàn)人大會(huì )更加強調擴大專(zhuān)項債支持范圍和額度預計到5.6萬(wàn)億，如果你還不理解專(zhuān)項債的重要性，可以看下圖，近期預測的穩經(jīng)濟計劃：

穩經(jīng)濟舉措

• 什么項目可以發(fā)行專(zhuān)項債

九大領(lǐng)域：一是交通基礎設施，二是能源，三是農林水利，四是生態(tài)環(huán)保，五是社會(huì )事業(yè)，六是城鄉冷鏈等物流基礎設施，七是市政和產(chǎn)業(yè)園區基礎設施，八是國家重大戰略項目，九是保障性安居工程，今年10萬(wàn)人大會(huì )又擴展到“新基建”，領(lǐng)域不重要，重要的是什么項目可以發(fā)專(zhuān)項債：發(fā)行專(zhuān)項債券建設的項目，應當能夠產(chǎn)生持續穩定的反映為政府性基金收入或專(zhuān)項收入的現金流收入，且現金流收入應當能夠完全覆蓋專(zhuān)項債券還本付息的規模。因此，平衡方案里，測算出項目收益未來(lái)能夠覆蓋債券本息，就可以發(fā)行債券，一般要求覆蓋倍數在1.2以上，有些項目甚至能達到2倍甚至3、4倍以上。項目平衡方案是后續專(zhuān)項債正式發(fā)行時(shí)需要披露的文件之一，因為財政廳要求財政局在前期申報額度時(shí)就要提供。（至于什么本息覆蓋倍數，在上篇的詳解中有說(shuō)到）

以下是項目的三個(gè)重點(diǎn)原則

三個(gè)重點(diǎn)

以下是負面清單

負面清單

• 專(zhuān)項債和利率和付息

專(zhuān)項債券采用記賬式固定利率附息形式。發(fā)行利率在承銷(xiāo)或招標日前1至5個(gè)工作日相同待償期記賬式國債的平均收益率之上確定。專(zhuān)項債券采用記賬式固定利率附息形式，意味著(zhù)一旦發(fā)行時(shí)的利率確定，往后無(wú)論國債收益率再怎么變動(dòng)，都跟這期債券沒(méi)關(guān)系了，因為利率已經(jīng)固定。且10年期以下的專(zhuān)項債是一年付息一次，10年期以上包括10年期的，半年付息一次。這些都是政策文件，近期基于穩經(jīng)濟的政策，這些規則都是實(shí)時(shí)調整的。

• 發(fā)行期限

專(zhuān)項債券期限為1年、2年、3年、5年、7年和10年，直到現在，專(zhuān)項債的期限已經(jīng)有了大幅放寬?？梢园l(fā)行15年、20年甚至30年。項目選擇發(fā)行期限根據項目產(chǎn)生收益、覆蓋本息的時(shí)間決定。例如某項目在第五年的時(shí)候就可以將土地出讓得到收入，并且足以覆蓋本息的時(shí)候，就可以選擇5年期。發(fā)行超過(guò)5年期，就會(huì )多付幾年的利息。但是，因為未來(lái)土地出讓或者項目收益都是不確定性，留有足夠的時(shí)間才有更大的把握來(lái)提高實(shí)現預期收入的可能性。所以，在實(shí)際發(fā)行中，很少見(jiàn)到1年、2年、3年的期限，基本以5年、7年、10年為主，當然，近三年，也出現了許多20年、30年的項目

• 專(zhuān)項債的儲備和申報

項目發(fā)起：由項目主管部門(mén)或實(shí)施機構以項目建議書(shū)的形式向財政部門(mén)提交需申請專(zhuān)項債的項目。（最開(kāi)始是作為儲備項目，由財政先進(jìn)行一輪篩選）

項目準備：準備立項文件、可行性研究報告、一案兩書(shū)等（見(jiàn)上文：申請專(zhuān)項債的前期準備資料），資料準備好之后，由發(fā)改部門(mén)（有些地區需要發(fā)改部門(mén)審核項目可行性）、財政部門(mén)會(huì )同實(shí)施機構進(jìn)行項目報送，即按要求在省級政府債券管理平臺系統中錄入省級政府債券管理平臺系統。

項目審核：先由各級財政部門(mén)對上報的項目進(jìn)行初審，再由發(fā)改委（有些地區需要發(fā)改部門(mén)審核項目可行性）、財政廳組織專(zhuān)家組進(jìn)行專(zhuān)家評審

項目入庫：項目庫分為儲備庫、發(fā)行備選庫、執行庫三個(gè)子庫。一是通過(guò)初審的項目納入儲備庫管理。二是通過(guò)專(zhuān)家審核通過(guò)的項目，從儲備庫轉入發(fā)行備選庫，作為發(fā)行項目專(zhuān)項債券的備選項目。三是在上級核定新增專(zhuān)項債務(wù)限額內，地方政府結合項目輕重緩急等因素從發(fā)行備選庫選取項目轉入執行庫。

債券發(fā)行：在已制定的各省市的專(zhuān)項債額度之下，由財政廳提出全年度項目專(zhuān)項債券發(fā)行方案（或計劃），由各級省財政部門(mén)按發(fā)行計劃，請債券發(fā)行機構，安排發(fā)行專(zhuān)項債，專(zhuān)項債發(fā)行后，各級財政部門(mén)應按要求主動(dòng)披露項目專(zhuān)項債券相關(guān)信息，包括發(fā)行信息、發(fā)行結果、付息信息、兌付信息、定期信息、重大事項信息等。