近日，湖南省人民政府辦公廳印發(fā)了《湖南省耕地保護國土空間專(zhuān)項規劃（2021-2035年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《專(zhuān)項規劃》）?！秾?zhuān)項規劃》全面統籌發(fā)展和安全、保護與保障、當前與長(cháng)遠，對耕地和永久基本農田、耕地后備資源、恢復耕地空間實(shí)行耕地保護“一張圖”管控，是全省耕地保護的總綱，是全省國土空間規劃必備的專(zhuān)項規劃。

　　一、出臺背景

　　2021年3月開(kāi)始，在全國率先啟動(dòng)編制省市縣耕地保護國土空間專(zhuān)項規劃，將此作為落實(shí)習近平總書(shū)記關(guān)于耕地保護的系列論述和重要指示批示精神的湖南行動(dòng)，為各級黨委政府落實(shí)耕地保護黨政同責提供綱領(lǐng)和準繩，是我省堅守耕地紅線(xiàn)落實(shí)最嚴格耕地保護制度的重要抓手和有力舉措。

　　一是中央有明確要求。近年來(lái)，黨中央將耕地保護提到前所未有的戰略高度，習近平總書(shū)記明確指出，糧食安全就是國之大者，18億畝耕地必須實(shí)至名歸，耕地保護任務(wù)和永久基本農田保護目標必須優(yōu)先劃定并帶位置下達。

　　二是法規有具體規定。湖南省實(shí)施《土地管理法》辦法明確要求編制并嚴格執行耕地保護專(zhuān)項規劃；《專(zhuān)項規劃》作為我省國土空間規劃體系的必備的專(zhuān)項規劃，是全省“四級三類(lèi)”國土空間規劃體系的重要組成部分，同時(shí)列入省政府常務(wù)會(huì )審定的8個(gè)專(zhuān)項規劃之一，并明確作為國土空間總體規劃審批的前置條件。

　　三是現實(shí)有迫切需求。統籌好耕地、林地、園地等農用地的空間關(guān)系，處理好耕地與生態(tài)保護紅線(xiàn)、建設用地的空間關(guān)系，迫切需要加強源頭管控，強化“一張圖”管理。

　　二、《專(zhuān)項規劃》的主要內容

　　《專(zhuān)項規劃》包括前言和正文的12章49節。緊緊圍繞黨中央對新時(shí)期耕地保護“量質(zhì)并重、嚴格執法、系統推進(jìn)、永續利用”等重大要求，提出到2025年，基本形成具有湖南特色的全程一體化和數量、質(zhì)量、生態(tài)和文化“四位一體”耕地保護利用體系；到2035年，全面構建任務(wù)明確、責任落實(shí)、措施有力的耕地保護機制，基本建成現代化、法治化的耕地保護體系。主要內容包括五個(gè)方面：

　?。ㄒ唬┐_定核心指標。明確耕地保護目標、永久基本農田保護面積、永久基本農田儲備區規模、補充耕地任務(wù)量、糧食播種面積、油菜種植面積和高標準農田建設任務(wù)7大指標，分別明確到2025年（近期）和2035年（遠期）的目標值并分解到市州。其中，到2025年全省耕地保護目標不少于5431.71萬(wàn)畝，永久基本農田面積不少于4812萬(wàn)畝；到2035年全省耕地保護目標不少于5373.93萬(wàn)畝，永久基本農田面積不少于4804.69萬(wàn)畝，明確全省糧食播種面積不少于7150萬(wàn)畝，油菜種植面積不少于2280萬(wàn)畝，提出到2035年逐步將永久基本農田全部建設高標準農田。

　?。ǘ┟鞔_空間布局?！秾?zhuān)項規劃》注重空間統籌，統籌好耕地和林地、園地等其他農用地空間關(guān)系，特別是耕地和林地空間關(guān)系，確?；謴透?、耕地后備資源、規劃造林綠化空間、公益林優(yōu)化調整等協(xié)調一致；按照“米袋子”優(yōu)先、“菜籃子”調優(yōu)、林果業(yè)上山原則，統籌好耕地用途與各類(lèi)農業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的關(guān)系，確保各類(lèi)農業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)各得其所，相得益彰；按照良田凈增加原則，統籌好耕地恢復與高標準農田建設、農村土地綜合整治的關(guān)系，確保耕地數量穩定、質(zhì)量提升、布局更優(yōu)化。同時(shí)，統籌保護和保障，合理保障城鎮發(fā)展和重點(diǎn)項目建設需求，為高質(zhì)量發(fā)展提供要素保障。

　?。ㄈ┚幹菩纬筛乇Ｗo“一張圖”?！秾?zhuān)項規劃》將耕地保護各類(lèi)空間統一到國土空間同一底板，形成耕地保護“一張圖”。耕地保護“一張圖”設置基礎圖層、管控圖層、規劃圖層和特殊圖層四類(lèi)圖層，重點(diǎn)加強對各類(lèi)特殊耕地的管控，切實(shí)做到 “數、線(xiàn)、圖”相一致，解決過(guò)去各類(lèi)規劃基礎數據不一致、分類(lèi)標準不統一、內容重疊沖突等突出問(wèn)題。依托實(shí)景三維構建全省耕地保護“一張圖”，既能直觀(guān)、逼真的展示各類(lèi)資源的立地條件和自然地理格局狀況，既回答好明確耕地保哪里、占哪里、補哪里、恢復哪里、提升哪里，又做到實(shí)施、監督、考核、評價(jià)都在“一張圖”上實(shí)現，真正做到以圖找地、以圖管地、以圖定責。

　?。ㄋ模┎渴鹨慌乇Ｗo重大工程。為解決省域內耕地后備資源分布區域和結構不平衡的問(wèn)題，根據自然地理格局、資源稟賦情況和工作基礎，《專(zhuān)項規劃》部署一批高標準農田建設和土地整治、旱改水和恢復耕地等重大工程，并明確重大工程的實(shí)施規模、范圍、主要措施和預期成效。

　?。ㄎ澹嫿ǜ乇Ｗo管控體系。以“田長(cháng)制”為抓手，全面壓實(shí)耕地保護和糧食安全責任；健全耕地保護綜合監測體系，對耕地實(shí)行全流程閉環(huán)管理；深化耕地全生命周期管理，構建破解耕地“非農化”“非糧化 ”長(cháng)效機制，推動(dòng)構建保護更加有力、運行更加順暢、管理更加高效、成效更加明顯的耕地保護新格局。

　　三、規劃解決的重大問(wèn)題

　?。ㄒ唬?shí)現了全省耕地和永久基本農田全部帶位置下達?！秾?zhuān)項規劃》通過(guò)構建核心指標體系，逐級分解規劃目標任務(wù)，明確耕地保護責任主體，做到耕地保護有的放矢、精準發(fā)力。同時(shí)強化管控，將耕地和永久基本農田保護任務(wù)全部逐圖斑帶位置下達，結合“5+1”田長(cháng)制責任體系建設，明晰每個(gè)行政村、每個(gè)網(wǎng)格的耕地保護范圍和管控要求，把耕地保護工作真正延伸到“最后一公里”，守護好每一寸“飯碗田”。

　?。ǘ┩怀觥傲抠|(zhì)并重”，明確逐步把永久基本農田全部建成高標準農田?！秾?zhuān)項規劃》統籌《湖南省高標準農田建設規劃（2021—2030年）》確定的目標任務(wù)與永久基本農田全部建成高標準農田新的目標任務(wù)，統籌已建成高標準農田和永久基本農田空間布局，明確規劃期的建設思路、區域布局、重點(diǎn)建設內容等，確保實(shí)現到2025年全省規劃累計建成高標準農田4298萬(wàn)畝，到2030年累計建成4643萬(wàn)畝；到2035年，將永久基本農田全部建成集中連片、旱澇保收、節水高效、穩產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標準農田。

　?。ㄈ┴瀼亍耙匝a定占”，將各類(lèi)對耕地的占用統一納入占補平衡管理?！秾?zhuān)項規劃》明確在規劃期改革完善耕地占補平衡制度，堅持“以補定占”，嚴格落實(shí)“占一補一、占水田補水田”。將全省457.10萬(wàn)畝耕地后備資源和887.98萬(wàn)畝可恢復資源在專(zhuān)項規劃中落實(shí)到具體地塊，從而在國土空間規劃中解決未來(lái)一段時(shí)期內“將各類(lèi)對耕地的占用統一納入占補平衡管理”的空間和資源保障問(wèn)題。

　?。ㄋ模┳⒅乜臻g協(xié)調，實(shí)現將耕地保護各類(lèi)空間落實(shí)到“一張圖”?！秾?zhuān)項規劃》與林地保護利用規劃等相關(guān)規劃有效銜接，進(jìn)一步統籌耕地、林地、園地和草地空間布局，重點(diǎn)解決處理好林耕空間矛盾問(wèn)題，將各類(lèi)空間都統一到國土空間同一底板，實(shí)現耕地保護“一張圖”管控，解決過(guò)去各類(lèi)規劃基礎數據不一致，分類(lèi)標準不統一、內容重疊沖突等突出問(wèn)題，實(shí)現了規劃數據統一、規劃用途明確。

　?。ㄎ澹吧缴稀睋Q“山下”，提出優(yōu)化耕地布局的“湖南方案”。積極穩妥推進(jìn)耕地“山上”換“山下”，將山上耕地逐步調整到山下，果樹(shù)苗木盡量上山上坡，實(shí)現“林果上山，耕地回家”，逐步優(yōu)化耕地布局。同時(shí)，明確在優(yōu)化耕地布局和整改復耕過(guò)程中，既要依法依規，又要實(shí)事求是，要充分考慮當地自然地理、農業(yè)生產(chǎn)條件，堅持大穩定、小調整，統籌優(yōu)化農用地布局；要充分考慮耕地恢復的經(jīng)濟成本和社會(huì )成本，科學(xué)制定計劃，合理把握節奏，分類(lèi)、分區穩妥推進(jìn)。要充分尊重農民意愿，根據實(shí)際情況適當給予經(jīng)濟補償，并留出一定過(guò)渡期，堅決杜絕“簡(jiǎn)單化”“一刀切”。