韌性城市，指城市能夠憑自身的能力抵御災害，減輕災害損失，并能夠合理調配資源，從災害中快速恢復過(guò)來(lái)。雨季來(lái)臨，城市可以像海綿般“呼吸吐納”；突發(fā)自然災害，社會(huì )可以快速廣泛動(dòng)員；災后復產(chǎn)重建，可以高效恢復正常生產(chǎn)生活秩序……這些都是城市韌性的體現。近年來(lái)，暴雨、臺風(fēng)等極端天氣引發(fā)的自然災害造成無(wú)法預測的“黑天鵝式”風(fēng)險增多，尤其是北京、深圳、上海等超大型城市，遇到突如其來(lái)的自然災害容易導致一連串鏈式反應和放大效應。

       5月12日，是全國防災減災日。如何讓城市的通信、能源、交通、防洪等生命線(xiàn)基礎設施保持穩定，憑借自身能力預防及減緩各種壓力和沖擊，并且迅速從中恢復？各地在城市建設中，如何使城市像彈簧般有張有弛，更加“韌性”？回答這些問(wèn)題的，既有北上深等一線(xiàn)城市，也有四川廣元、浙江諸暨等中小城市。

一、極端天氣頻發(fā)，挑戰城市應對能力

       春夏之交，北方艷陽(yáng)高照，南方風(fēng)急雨驟?！叭A南地區每年都會(huì )經(jīng)歷臺風(fēng)、暴雨，但像今年這樣前汛期降雨集中期長(cháng)達數十天的情況確實(shí)罕見(jiàn)?！睆V東省地質(zhì)環(huán)境總站地質(zhì)災害監測與應急科高級工程師張偉說(shuō)。受強盛偏南氣流異常持續維持在華南沿海的影響，深圳這座地域狹小、人口稠密的超大型現代城市能否應對內澇、洪水等自然災害及地質(zhì)災害隱患帶來(lái)的挑戰？從家步行10分鐘，進(jìn)地鐵11號線(xiàn)直達寫(xiě)字樓。這是住在深圳市南山區的左倩日常通勤的路線(xiàn)?！耙郧跋麓笥曜呗?，要邊走邊跳，避開(kāi)坑坑洼洼里的積水?，F在排水通暢，人行道幾乎看不見(jiàn)水坑?！弊筚徽f(shuō)。

       從4月18日遭遇強降雨以來(lái)，深圳市多部門(mén)連續多日發(fā)布提醒，如房屋條件較差或在路上遭遇險情，市民可就近前往全市常設的582個(gè)應急避難場(chǎng)所。為應對極端災害性天氣頻發(fā)的情況，構建應急疏散救援空間體系，拓展國土空間韌性，2020年以來(lái)，深圳市大力推進(jìn)自然災害防治9項重點(diǎn)工程建設，治理123處內澇積水點(diǎn)、70多處地質(zhì)災害隱患點(diǎn)和40多處有防汛隱患的與各類(lèi)物業(yè)合建的地鐵出入口。

       2023年7月，由深圳市規劃和自然資源局、市應急管理局牽頭的《深圳市應急疏散救援空間規劃（2021—2035年）》實(shí)施，旨在強化城市空間資源的功能復合和整合利用，推動(dòng)公共安全治理模式向事前預防轉型、加快打造國際一流安全韌性發(fā)展示范城市。

       深圳市規劃國土發(fā)展研究中心市政規劃所（韌性城市研究室）所長(cháng)魏杰介紹，該規劃的一項重要內容是建立綜合性應急避難場(chǎng)所體系，以實(shí)現多災種綜合應對、多資源綜合利用、多功能綜合配置、多人群綜合適用的目標。公園綠地、廣場(chǎng)、體育場(chǎng)館等空間資源被整合利用，規劃布局24處中心避難場(chǎng)所、150處普通長(cháng)期固定避難場(chǎng)所等，可滿(mǎn)足約228萬(wàn)人中長(cháng)期避難。實(shí)踐中，韌性城市建設不能“腳踩西瓜皮，滑到哪兒算哪兒”?！吧钲谑械囊巹澇浞挚紤]城市多災種復合應對，突破了傳統單災種情景評估局限，為提升深圳等超大城市安全韌性能力開(kāi)辟了新路徑?！鄙钲谑谐鞘泄舶踩夹g(shù)研究院副院長(cháng)況凱騫說(shuō)。

       我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一。2024年5月，《第一次全國自然災害綜合風(fēng)險普查公報》顯示，截至2023年12月底，全國共登記在冊滑坡隱患點(diǎn)13.2萬(wàn)處、崩塌隱患點(diǎn)8.2萬(wàn)處、泥石流隱患點(diǎn)3.3萬(wàn)處。全國地質(zhì)災害極高風(fēng)險區面積為35.6萬(wàn)平方千米，高風(fēng)險區面積為83.3萬(wàn)平方千米，中風(fēng)險區面積為92.5萬(wàn)平方千米，分別占全國陸地面積的3.7%、8.7%和9.6%?！逗谔禊Z》的作者塔勒布在書(shū)中寫(xiě)道：“黑天鵝總是在人們料想不到的地方飛出來(lái)?！苯陙?lái)，隨著(zhù)極端氣候事件的增多，給城市治理帶來(lái)“黑天鵝式”風(fēng)險加劇，韌性城市建設成了應對“黑天鵝事件”的有力手段——雨季來(lái)臨，城市可以像海綿般“呼吸吐納”；突發(fā)自然災害，社會(huì )可以快速廣泛動(dòng)員；災后復產(chǎn)重建，盡快恢復正常生產(chǎn)生活秩序……

       國際韌性城市聯(lián)盟曾對韌性城市概念提出四方面內容：一是技術(shù)韌性，指城市的通信、能源、供排水、交通、防洪和防疫等生命線(xiàn)基礎設施要有足夠的韌性，以應對不測風(fēng)險；二是經(jīng)濟韌性，即當外部經(jīng)濟形勢急劇變化，或某種原材料供應停擺的時(shí)候，城市具有應對的韌性力量，還能夠運轉自如；三是社會(huì )韌性，當大的事件（或災難）來(lái)臨時(shí)，城市社會(huì )和民眾能保持冷靜不恐慌、不放大危險；四是政府韌性，政府在任何情況下都能服務(wù)市民、率領(lǐng)民眾抗擊災難，維持正常的功能運行和社會(huì )秩序。從“抗災”走向“耐災”，是韌性城市建設提升城市靈活性、安全性、保障可持續發(fā)展的時(shí)代要求。一旦災害發(fā)生，如何合理地調配資源，更快恢復生活和生產(chǎn)秩序？

       2023年海河“23·7”流域性特大洪水后，北京全面啟動(dòng)恢復重建，以“一年基本恢復、三年全面提升、長(cháng)遠可持續發(fā)展”為總思路，將重建工作與韌性城市建設結合起來(lái)。2024年2月，《北京市韌性城市空間專(zhuān)項規劃（2022—2035年）》獲批，提出中心城區應重點(diǎn)強化城市安全設施建設，加強生命線(xiàn)系統安全運行保障，保障城市災時(shí)基本功能正常運行。2024年5月，《石景山區安全韌性城市（單元）專(zhuān)項規劃》作為全市首個(gè)區級韌性城市規劃編制完成，選取模式口西里北區社區等5個(gè)韌性單元共9個(gè)社區作為首批安全韌性社區建設示范樣板。

       5月6日，在北京市房山區十渡鎮政府臨時(shí)辦公點(diǎn)，北京市規劃和自然資源委員會(huì )房山分局相關(guān)負責人介紹了推進(jìn)山區城鎮韌性能力提升的舉措：一方面是系統謀劃，構建“兩帶三廊、三團多點(diǎn)、溝域穩固串聯(lián)、村莊有機輻射”的防災空間格局；另一方面是分層研究，會(huì )同責任雙師和公益團隊，形成統籌全局、面向實(shí)施的多層級災后恢復重建研究體系。

二、韌性與技術(shù)，構建城市治理新系統

       提升城市韌性，需要城市生命線(xiàn)上的各個(gè)環(huán)節都具有“柔性”，在面對突發(fā)災害時(shí)發(fā)揮靈活性。浙江大學(xué)韌性城市研究中心主任王乃玉認為，城市的任何一個(gè)關(guān)鍵薄弱節點(diǎn)遭到?jīng)_擊、破壞，都可能像多米諾骨牌一樣造成全盤(pán)崩潰?？萍紦纹鸪鞘邪l(fā)展的“天際線(xiàn)”，也夯實(shí)人民城市的“地平線(xiàn)”。在韌性城市建設中，人、物、信息、時(shí)間構成了超大城市動(dòng)態(tài)有機的智慧生命系統。

       上海市規劃和自然資源局相關(guān)負責人介紹，近年來(lái)，上海一直在城市管理運營(yíng)精細化上下功夫，增加智慧基礎設施投入，大力發(fā)展數字化、人工智能，加速建設升級硬件設施，使城市安全、應急處置能力、治理效能不斷提升，風(fēng)險防范能力增強。同時(shí)，采取城市安全風(fēng)險分級分類(lèi)管控的方式，制定風(fēng)險管理清單，編撰風(fēng)險預警藍皮書(shū)，并深化隱患排查治理，建立健全城市應急管理體系。

       北京市突發(fā)地質(zhì)災害監測預警系統2019年建成運行以來(lái)，運用大數據、物聯(lián)網(wǎng)、遙感、GIS、北斗等技術(shù)，結合10個(gè)山區477處重要突發(fā)地質(zhì)災害隱患點(diǎn)，布設1889臺（套）專(zhuān)業(yè)設備，構建起數據管理、動(dòng)態(tài)展示、預警分析等8大模塊，實(shí)現對監測點(diǎn)的動(dòng)態(tài)管理和精準防控?！澳壳?，北京市實(shí)現了地質(zhì)災害氣象風(fēng)險預警到鎮、鄉，道路沿線(xiàn)崩塌災害預警到路段，泥石流災害預警到溝?！北本┦械刭|(zhì)礦產(chǎn)勘查院地災防治部主任南赟介紹。

哪里是內澇易發(fā)區？遇到汛情該往哪兒撤離？哪條轉移路線(xiàn)最安全？為防患于未然，北京市規自委基于數字孿生技術(shù)還建立了城市內澇模擬模型，以首都功能核心區為重點(diǎn)，反演內澇積水的位置、面積和積水深度，繪制出核心區內澇風(fēng)險圖，在每年汛前將數據共享給應急、水利等部門(mén)。

       2023年，《深圳市推進(jìn)自然災害防治體系和防治能力現代化建設安全韌性城市的指導意見(jiàn)》出臺，全鏈條系統提出74項防災減災救災重點(diǎn)任務(wù)清單，長(cháng)短結合、標本兼治提升城市安全韌性水平。依托2020年上線(xiàn)的“深圳應急一鍵通”App，對全市4.1萬(wàn)名“三防”（防汛、防旱、防臺風(fēng)）責任人進(jìn)行一鍵管理。

       韌性城市建設不是對超大城市治理的“單獨命題”，而是城鎮化過(guò)程中所有城市共同面對的“成長(cháng)任務(wù)”。2023年11月，首批聯(lián)合國“創(chuàng )建韌性城市2030”國內入選城市名單公布，四川省廣元市位列其中。這座西南小城位于龍門(mén)山區、米倉山區等山區交匯地帶，區內山高坡陡谷深，是四川省地質(zhì)災害較為嚴重的區域。多年來(lái)，廣元市通過(guò)建立跨區聯(lián)防聯(lián)控、“30123”預警叫應機制等，做到風(fēng)險聯(lián)防、預警聯(lián)控、響應聯(lián)動(dòng)，增強城市應對地災風(fēng)險的“彈性”和“韌性”。

       2024年3月，聯(lián)合國減災署公布了“世界韌性示范城市”名單，浙江省諸暨市成為國內首個(gè)獲此殊榮的城市。近年來(lái)，諸暨市編制了海綿城市、國家森林城市等城市規劃和建設發(fā)展計劃，為城市發(fā)展和韌性建設提供有力支撐。根據規劃，該市不斷加強城市基礎設施、生態(tài)文明、智慧治理體系等方面建設，提升城市抵御自然災害、適應氣候變化、保障民生福祉等能力。

三、公眾與社區，韌性城市的“軟支撐”

       有了科學(xué)規劃的國土空間布局、應急用地留白等“硬資源”，韌性城市建設還需要加強社區組織動(dòng)員能力、增強公眾防災減災意識和本領(lǐng)等“軟支撐”。作為城市治理的“最后一公里”，社區成為公眾參與韌性城市建設的重要平臺。

       “桐馨園小區附近邊坡部分遮擋布被風(fēng)雨吹散破損，會(huì )不會(huì )有滑坡風(fēng)險？騎電動(dòng)車(chē)經(jīng)過(guò)，心慌慌?！?月3日，看到市民在社區平臺的留言后，羅湖區蓮塘街道長(cháng)嶺社區工作人員立刻匯報，與地災技術(shù)人員一同前往現場(chǎng)踏勘?！熬W(wǎng)友反映的是核龍線(xiàn)9號邊坡滑坡交通搶險工程。目前邊坡整體穩定、排水通暢，無(wú)裂縫疏松等情況?！鄙钲谑幸巹澓妥匀毁Y源局羅湖管理局相關(guān)負責人介紹。深圳市龍崗區吉華街道翠湖社區也在日常巡檢中專(zhuān)設“邊坡臺賬”，對地質(zhì)災害隱患重點(diǎn)處置。

       深圳局相關(guān)負責人介紹，2007年，深圳啟動(dòng)全國綜合減災示范社區創(chuàng )建，于2023年年底實(shí)現全覆蓋。全市677個(gè)社區成功創(chuàng )建深圳綜合減災社區，創(chuàng )建達標率100%；175個(gè)社區成功創(chuàng )建全國綜合減災示范社區。深圳市福田區搭建地質(zhì)災害視頻監控、深目·視綜平臺與高空鷹眼等各類(lèi)監測預警系統。下一步，深圳的綜合減災示范社區將有2.0版本——“韌性社區”，持續提升基層綜合防災減災能力。

        2018年，上海開(kāi)始以“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統管”這“兩張網(wǎng)”，作為牽引城市治理體系和治理能力現代化的“牛鼻子”，以智能化為突破口，推動(dòng)治理模式創(chuàng )新、治理方式重塑、治理體系重構。經(jīng)過(guò)數年發(fā)展完善，如今上海市借助“一網(wǎng)統管”工程，推動(dòng)城市治理模式和體系的變革與重構。例如，建立城市運行數字體征系統，實(shí)現對城市運行風(fēng)險的智能感知，用數字化方式輔助城市管理主體決策，實(shí)現從市到社區的多層治理主體賦能，進(jìn)而實(shí)現城市的韌性治理目標，重塑城市韌性。上海市政府辦公廳城運規劃處相關(guān)負責人介紹，這幾年，上海不斷運用數字孿生等新技術(shù)，賦予城市更多的“智慧認知”“智慧分析”“智慧研判”能力。目前，上海城市治理中已有不少場(chǎng)景使用了數字孿生技術(shù)，小到橋梁、高架、隧道等基礎設施的裂縫，以及每一個(gè)窨井蓋、消防栓、檢測器的實(shí)時(shí)情況，都能精準捕捉，不斷提升城市運行管理和突發(fā)事件處置效率。

       北京市規自委相關(guān)負責人介紹，建設鄰里自治互助的韌性社區生活圈，是《石景山區安全韌性城市（單元）專(zhuān)項規劃》的重點(diǎn)內容之一?！袄?，在模式口西里韌性單元中，重點(diǎn)規劃了截洪溝、設置雨水調蓄池、整治地災隱患點(diǎn)，進(jìn)行安全風(fēng)險隱患治理；建設社區韌性中心和應急疏散體系等?！痹撠撠熑朔Q(chēng)。受海河“23·7”流域性特大洪水影響，北京市房山區十渡鎮受災嚴重，在災后重建中，該區首次將“安全應急小屋”概念融入災后新建的公共服務(wù)設施項目。北京市規自委房山分局相關(guān)負責人介紹，“‘小屋’平時(shí)是社區服務(wù)中心，應急情況下可提供區域供電、供水、采暖、通信等保障。應急物品庫存可滿(mǎn)足200人至少兩周的基本生活需求，是名副其實(shí)的‘生命方舟’?！?/p>

       同樣遭受洪水侵襲的北京市門(mén)頭溝區沿河口村整村易地搬遷安置。在災后重建中，門(mén)頭溝區強化數字化手段、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在應急指揮、城市管理、重要設施建設等方面的應用，推動(dòng)安全韌性城市建設與智慧城市建設相貫通。今年“五一”假期，沿河口村村民高然為新家鋪了地磚：“最近天兒好，給新家具通通風(fēng)、散散味，等倆月就搬家。