一、引言

       社區作為城市基本空間單元，是承載國家治理的基層空間；社區治理是國家治理的基石，對于促進(jìn)國家治理民主化、提升國家治理體系現代化水平意義深遠。黨的二十大報告中明確指出，“到二〇三五年，基本實(shí)現國家治理體系和治理能力現代化”。隨著(zhù)國家發(fā)展進(jìn)入新型城鎮化階段，廣州、上海、深圳等超大城市亦步入減量提質(zhì)階段，對社區治理提出了更高的要求。社區規劃是社區治理的重要手段之一，應優(yōu)化編制方法和組織模式，強調更高水平、全流程的公眾參與和多元協(xié)作，以促進(jìn)社區治理的高質(zhì)量與可持續發(fā)展。

       基于上世紀90年代西方“交往轉向”理論，學(xué)者們發(fā)展出“參與式規劃”的概念，并將其與“治理”等概念相關(guān)聯(lián), 把規劃視作一種“治理途徑”。這種規劃方法的核心在于賦權與互動(dòng)，并強調以本地居民為發(fā)展主體，通過(guò)權力再分配、利益群體的協(xié)作互動(dòng)，從而促進(jìn)利益相關(guān)方，如政府、社區成員、非政府組織等多元主體，積極參與規劃和決策過(guò)程，進(jìn)而使規劃任務(wù)從“場(chǎng)所建設”轉變?yōu)椤爸贫饶芰Φ呐嘤?。參與式規劃可以培養在地居民的歸屬感和責任感，確保項目更好地相應當地社區的需求，同時(shí)保障了項目的可持續性。綜上，參與式規劃被認為是促進(jìn)民主治理、社會(huì )公平公正和可持續發(fā)展的有效工具。

       當前，國家對社區治理、參與式規劃日益重視，相關(guān)實(shí)踐也從上海、深圳等超大城市試點(diǎn)逐漸擴展至全國各地。例如，深圳、上海、廣州等城市制定了社區規劃師（社區設計師、責任規劃師）制度，廈門(mén)各社區在美好環(huán)境共同締造工作坊的模式下推進(jìn)社區更新。然而，當前中國相關(guān)實(shí)踐仍有較強的行政化色彩，自下而上的共謀共建共治力量仍待提升。英國自2011年將鄰里規劃引入法定規劃體系，積極創(chuàng )新社區規劃方式，為中國社區治理等模式發(fā)展具借鑒意義。因此，本研究基于對英國城市規劃體系，尤其是鄰里規劃發(fā)展的回顧，解析其內涵、特點(diǎn)和現狀實(shí)施情況，并結合對參與式規劃視角的中國社區治理現狀及問(wèn)題的研判，提出適應中國國情的社區治理發(fā)展建議。

二、英國鄰里規劃發(fā)展回顧

1、英國城市規劃體系的演進(jìn)

英國城市規劃體系在百余年間經(jīng)歷了誕生、演進(jìn)與完善的過(guò)程。根據重要文件的頒布與相關(guān)既有研究，2009年以前英國城市規劃體系的演進(jìn)過(guò)程可劃分為四個(gè)階段。

第一階段，1909-1946年。

1909年《住宅與城市規劃諸法》頒布，標志著(zhù)英國城市規劃的組織性、體系化轉向，法案規定了國家和地方政府的城市規劃管理職能，并規定了城市規劃委員會(huì )的設立；隨后近40年，英國規劃法雖歷經(jīng)演進(jìn)，但尚未形成完善體系，城市規劃局限于遷就發(fā)展現狀的被動(dòng)開(kāi)發(fā)管制。

第二階段，1947-1967年。

1947年《城鄉規劃法》頒布，為英國城市規劃體系奠定了法制化基礎，規定城市規劃作為地方政府的法定義務(wù)，并賦予政府控制土地開(kāi)發(fā)的權利。第三階段，1968-1985年。1968年修訂《城鄉規劃法》，建構起戰略性結構規劃和實(shí)施性地方規劃組成的二級規劃體系，并對上級和地方政府進(jìn)行相應事權劃分。第四階段，1986-2008年。2004年《規劃和強制性收購法》頒布，標志著(zhù)英國形成“國家-區域-地方”三級規劃體系架構；此階段的核心特點(diǎn)在于規劃權力下放和可持續發(fā)展理念的強化，形成了更靈活、有彈性的地方規劃發(fā)展框架和開(kāi)放式的政策引導框架。

第三階段，1968-1985年。

1968年修訂《城鄉規劃法》，建構起戰略性結構規劃和實(shí)施性地方規劃組成的二級規劃體系，并對上級和地方政府進(jìn)行相應事權劃分。第四階段，1986-2008年。2004年《規劃和強制性收購法》頒布，標志著(zhù)英國形成“國家-區域-地方”三級規劃體系架構；此階段的核心特點(diǎn)在于規劃權力下放和可持續發(fā)展理念的強化，形成了更靈活、有彈性的地方規劃發(fā)展框架和開(kāi)放式的政策引導框架。

第四階段，1986-2008年。

2004年《規劃和強制性收購法》頒布，標志著(zhù)英國形成“國家-區域-地方”三級規劃體系架構；此階段的核心特點(diǎn)在于規劃權力下放和可持續發(fā)展理念的強化，形成了更靈活、有彈性的地方規劃發(fā)展框架和開(kāi)放式的政策引導框架。

2009年前后，為應對全球金融危機背景下的經(jīng)濟持續低迷態(tài)勢，英國政府試圖通過(guò)規劃改革以簡(jiǎn)化規劃流程，從而推動(dòng)高效發(fā)展?！堕_(kāi)放規劃綠皮書(shū)》（2009）、《地方主義法案》（2011）、《國家規劃政策框架》（2012）、《發(fā)展和基礎設施法案》（2013）四項文件圍繞簡(jiǎn)政放權的核心理念引導著(zhù)英國規劃體系的創(chuàng )新改革。其一，通過(guò)精簡(jiǎn)國家規劃政策框架、取消區域空間規劃制度，壓縮自上而下的指導；其二，通過(guò)放權地方、引入“鄰里規劃”發(fā)揮社區自主性，強化自下而上的力量。

2、鄰里規劃的提出

2011年，《地方主義法案》正式引入鄰里發(fā)展規劃作為新的規劃層次。早在上世紀英國就出現了社區尺度的非正式規劃實(shí)踐。1990年《城鄉規劃法》第一次明確規定了“鄰里”的范圍。這一條例強調了鄰里參與和自治的重要性，使得由地方政府、居民和企業(yè)等多主體共同參與、探討的社區規劃模式受到越來(lái)越多的重視與發(fā)展，但尚未在法定規劃體系中得到認可。2011年，英國通過(guò)了《地方主義法案》，明確規定了其概念及應用范圍，使得由地區議會(huì )認定的鄰里團體有機會(huì )就本社區的土地利用、基礎設施建設等各方面發(fā)展提出共同愿景并制定相關(guān)規劃管理措施，賦予了社區自主權。

三、英國鄰里規劃要點(diǎn)解析

1、鄰里規劃的內容

鄰里規劃被稱(chēng)作“由社區自行擬定的、為鄰里發(fā)展服務(wù)的規劃”，根據編制內容深度不同可分為鄰里發(fā)展規劃、鄰里開(kāi)發(fā)決議和社區建設權決議三種形式。鄰里發(fā)展規劃是最常見(jiàn)的鄰里規劃形式，是對社區發(fā)展愿景、方向及土地利用功能的空間落實(shí)。鄰里發(fā)展規劃的具體內容以地方發(fā)展框架為指導，各鄰里針對不同的實(shí)際問(wèn)題和訴求可能有所不同，通常包括：規劃基礎資料和社區專(zhuān)題規劃報告；社區參與報告；主體規劃文件，包含愿景、目標、系列規劃政策指引和較具體的發(fā)展計劃及選址建議。

鄰里發(fā)展決議是一種較為具體的規劃形式，旨在實(shí)現項目的精細化管理和引導。通常是由社區組織提出的上位地方規劃中沒(méi)有設置但又具有迫切需求的建設項目，如商業(yè)中心、圖書(shū)館等公共設施，并設定詳細開(kāi)發(fā)條件，而地方規劃部門(mén)將簡(jiǎn)化審批程序直接批準此類(lèi)項目，從而更快響應居民需求。社區建設權決議則是應用于尺度更小的社區層面，給予社區機構對小規模建設、較緊急項目的直接許可審批權。

2、鄰里規劃的運行機制

（1）編制程序

鄰里規劃的編制程序大致可分為規劃啟動(dòng)、編制、審批三個(gè)階段。具體而言，規劃啟動(dòng)包括規劃范圍劃定及編制主體確定；規劃編制階段需在公眾參與的基礎上達成共識，確立社區發(fā)展愿景和目標，同時(shí)開(kāi)展對相關(guān)系列議題的深入討論，進(jìn)而擬定規劃草案；經(jīng)修改后的草案將進(jìn)入規劃審批階段，依次經(jīng)過(guò)第三方獨立審、地方政府進(jìn)行審議和社區全民公投，最終確定該鄰里規劃是否可以納入法定規劃體系。

鄰里規劃編制程序為社區居民的切實(shí)參與提供了保障。規劃啟動(dòng)階段，在確定是否具規劃權限之前，需要在規劃編制主體及范圍上報地方規劃部門(mén)后進(jìn)行六周的公示和公眾咨詢(xún)；規劃編制階段，社區參與活動(dòng)必須包含在草案編制過(guò)程中，且以書(shū)面形式記錄這些活動(dòng)及其成果，而從規劃草案到形成最終成果，編制主體亦需組織為期六周的公眾咨詢(xún)，并將意見(jiàn)整合到成果文件中；規劃審批階段，通過(guò)在全社區范圍內進(jìn)行郵件、海報宣傳，所有社區居民都可領(lǐng)取選票參與公民投票環(huán)節，只有當投票超過(guò)50%時(shí)，該規劃才能順利成為法定規劃體系中的一項補充性文件。

（2）參與主體

“鄰里論壇”在整個(gè)鄰里規劃的編制過(guò)程中扮演了發(fā)起、主導和推動(dòng)的主體作用。鄰里論壇可以是現存的教區或鎮級小型議會(huì )，或是在遵循2021年鄰里規劃條例的前提下，由社區內的組織、企業(yè)或團體推動(dòng)建立的。從成員方面，鄰里論壇成員規模不少于21人，且構成上具有廣泛代表性，涵蓋了社區中不同區域、類(lèi)別、職業(yè)的人群。

鄰里論壇作為鄰里間新的組織方式，其多元化的成員組成，奠定了參與式規劃的基礎。在此視角下，多元主體協(xié)作得以實(shí)現：鄰里居民通過(guò)表達自己的訴求并對規劃方案進(jìn)行監督和反饋，從而深入參與到規劃過(guò)程中；政府和規劃機構承擔著(zhù)輔助或指導作用，為鄰里論壇提供技術(shù)和專(zhuān)業(yè)支持但不能取代其做出決策；而規劃師則扮演橋梁角色，協(xié)調各方利益并幫助規劃工作高效推進(jìn)。鄰里論壇作為社區領(lǐng)導機構，從啟動(dòng)、編制、審批到實(shí)施，實(shí)現對鄰里規劃的全周期參與和管理，成為英國強化規劃自下而上力量、落實(shí)權力下放理念的重要實(shí)現路徑。

3、對鄰里規劃的綜合認識

（1）鄰里規劃是參與式規劃理念的有效實(shí)踐

英國鄰里規劃的引入，是對城市規劃體系的完善，也是推動(dòng)形成多方治理機制的有效嘗試。鄰里規劃作為面向具體社區建設與發(fā)展服務(wù)的專(zhuān)項規劃，注重所在區域的社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境品質(zhì)提升，完善地區公共服務(wù)或提供更多就業(yè)崗位，更直接有效地解決與居民切身利益相關(guān)的各類(lèi)問(wèn)題，同時(shí)也能更好地彰顯和保育各鄰里特有的特色與文化。更重要地，鄰里規劃推動(dòng)了根本性的權力重組，成為多方治理的一種新形式，使得政府內部封閉運作的傳統規劃、治理模式轉變?yōu)榈胤缴鐓^主導、多個(gè)利益相關(guān)方協(xié)作的新型規劃、治理模式。鄰里是現行英國法定規劃體系中最基礎的空間單元。自上而下的國家規劃引導和支持鄰里規劃，自下而上的鄰里規劃也對國家規劃形成有益補充。二者所構成的雙向反饋互動(dòng)治理機制，降低了空間規劃層級間的協(xié)調成本，增強了規劃的系統穩健性。通過(guò)自上而下的放權與自下而上的賦權相結合，為各層級政府、企業(yè)、居民、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員等協(xié)調與博弈搭建平臺，英國逐步形成了多方合作的空間治理機制，對推動(dòng)城市規劃和治理的進(jìn)步具重要實(shí)踐意義。

從“參與式規劃”的視角，鄰里規劃的積極意義在于其賦予了社區成員在對社區建設與發(fā)展的話(huà)語(yǔ)權、決策權。通過(guò)下放土地審批和財政權，并以法定規劃體系作為保障，鄰里規劃被賦予合法身份，充分保障了鄰里民主、自治性。從運行層面，居民通過(guò)公投自行決定各項關(guān)乎社區發(fā)展的事項，公投機制避免了政府或開(kāi)發(fā)商在規劃建設中的權力過(guò)度集中和濫用的情況，充分體現了參與式規劃的民主、自治原則。綜上，鄰里規劃將公眾參與從較低層級的“意見(jiàn)咨詢(xún)”上升到較高層級的“自我掌控”和“公民權力”，即公眾參與規劃編制與決策制定，是對參與式規劃理念的有效落實(shí)。

（2）鄰里規劃的編制與實(shí)施尚存難點(diǎn)

盡管鄰里規劃的引入與合法化提高了規劃效率，是英國規劃體系的一次創(chuàng )新性改革，但在實(shí)施過(guò)程中亦涌現出新的問(wèn)題，有待進(jìn)一步解決。既有研究發(fā)現，鄰里規劃作為針對具體鄰里社區的方案策略，不可避免地受到地區間社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展水平、鄰里面積、人口數量等差異影響，使得鄰里規劃的編制與實(shí)施在空間上表現出顯著(zhù)異質(zhì)性?？傮w而言，位于城市中心的高收入社區、由少數族裔主導的教區、人口基數相對較小或社區結構相對穩定的鄉鎮地區更易開(kāi)展鄰里規劃并付諸行動(dòng)。進(jìn)一步分析原因，這可能是由于決策主體缺乏規劃專(zhuān)業(yè)知識、政府資金支持不足、公眾參與意愿不高造成的。

四、參與式規劃視角下中國社區治理現狀

近年來(lái)，國內各大城市在社區尺度開(kāi)展了系列更新改造行動(dòng)，尤其強調公眾參與協(xié)商共治，在由自上而下的主導型規劃向自下而上的參與式規劃轉向方面積累了一定實(shí)踐經(jīng)驗。例如，深圳等超大城市相繼開(kāi)展了社區規劃師制度的探索；廈門(mén)市在城中村、舊城區和鄉村社區開(kāi)展共同締造工作坊模式的實(shí)踐等。

1、社區規劃師制度

社區規劃師制度是促進(jìn)參與式規劃的一種有效方式，起源于上世紀中葉西方國家在區域自治基礎上探索的社區規劃；近十年來(lái)，國內城市如深圳、上海等亦進(jìn)行了相關(guān)實(shí)踐探索，現已取得較顯著(zhù)的成就和影響。以深圳為例，深圳的社區規劃師制度是一項自上而下推行的制度改革。其出發(fā)點(diǎn)是政府職能部門(mén)為優(yōu)化自身工作體系、解決規劃工作中政府與社區間的脫節問(wèn)題。即規劃系統工作人員在行政力量主導下掛職擔任社區規劃師，通過(guò)參與政府發(fā)展探討、村民及業(yè)主意愿咨詢(xún)協(xié)調等工作，深入了解社區問(wèn)題，從而制定出更符合居民需求的規劃方案。而上海的“一圖三會(huì )”模式，則是在一張面向居民的社區規劃藍圖基礎上，讓公眾在規劃項目的事前、事中、事后三個(gè)階段與規劃師進(jìn)行討論，增強了社區與規劃師之間的互動(dòng)與合作，充分體現了公眾參與的意義與價(jià)值，為公眾配合社區規劃師參與社區更新提供了制度保障。

2、共同締造工作坊

共同締造工作坊是一種創(chuàng )新性的社區參與模式。其依托規劃師構筑起政府、企業(yè)、居民等多主體互動(dòng)平臺，以多樣化方式引導其參與規劃建設管理，強化主體間社會(huì )聯(lián)系，通過(guò)協(xié)商建立對地區的發(fā)展共識、形成可持續發(fā)展的社區規劃方案，最終實(shí)現“決策共謀、發(fā)展共建、建設共管、效果共評、成果共享”。廈門(mén)市若干社區通過(guò)共同締造工作坊，在專(zhuān)業(yè)規劃團隊主導下開(kāi)展社區參與、設計討論和圓桌決策活動(dòng)。以曾厝垵工作坊為例，在項目前期開(kāi)展了廣泛的走訪(fǎng)與調查, 以掌握公眾意見(jiàn)，調動(dòng)參與熱情；并在各階段舉辦包括公眾意見(jiàn)征詢(xún)、方案咨詢(xún)與匯報等在內的活動(dòng)，以整合政府、規劃師、村民、商家、文化愛(ài)好者等多主體訴求，協(xié)商制定規劃主題、討論修訂規劃方案；最終，多主體建立了“面朝大海，春暖花開(kāi)”的發(fā)展共識，并在此引領(lǐng)下，具體完成了一批滿(mǎn)足村民需求、彰顯本地特色的公共空間設計與建設；同時(shí)，該工作坊也為社區治理制度創(chuàng )新、在地村民與商家等自發(fā)更新改造等打下了基礎。

3、現存問(wèn)題

當前，我國對于參與式規劃視角下的社區治理已有一定實(shí)踐基礎和經(jīng)驗積累，但總體看來(lái)，仍存在公眾參與程度不足、機制體制保障有待提高等問(wèn)題。其一，公眾參與程度不足。當前，由于缺乏相關(guān)政策或文件對“引入社會(huì )力量和開(kāi)展社會(huì )力量”的詳細方式和程度做出明確規定，社區規劃師的工作也尚未納入規劃編制體系，致現階段我國的公眾參與仍具較顯著(zhù)的“象征性”“被動(dòng)式”意味。其二，機制體制保障有待提高。一方面，公眾參與的反饋機制不健全。由于缺乏對政府部門(mén)對意見(jiàn)采納、反饋流程的剛性制約，致公眾與決策部門(mén)雙向互動(dòng)較少。另一方面，社區治理的正式制度架構亟待完善。當前，社區規劃師、共同締造工作坊往往建立在具體項目之上，項目是有限的，具事件性、階段性，而需求是動(dòng)態(tài)變化、不斷更新的。因此，亟需將社區規劃師制度、共同締造工作坊等參與式規劃理念的相關(guān)具體工作模式納入社區治理的正式制度架構中，以制度約束保障持續的多方參與和動(dòng)態(tài)調整的行動(dòng)方案，從而確保參與式規劃的可持續性與有效性，提高社區治理公共性。

五、英國鄰里規劃對中國的借鑒意義

1、從項目導向到制度賦權，構筑長(cháng)效穩定的社區規劃機制體制

英國通過(guò)在法定規劃體系中引入鄰里規劃層級，推動(dòng)了根本性的制度創(chuàng )新，從法定制度層面保障了權力下放、參與式規劃等自下而上的規劃效力。針對當前我國社區規劃與治理存在的機制體制不完善問(wèn)題，英國十余年來(lái)鄰里規劃法定化的實(shí)踐提供了鏡鑒。以法定規劃體系調整為根本，將鄰里規劃納入法定規劃體系，使其具有面向規劃、建設、管理的直接法律效力，從制度上賦予基層、社區土地審批權、財政權，真正實(shí)現在地居民直接、平等參與鄰里發(fā)展決策的。

為提升國家治理能力和治理水平現代化水平，在當前我國社區治理工作中，借鑒英國將鄰里規劃法定化的經(jīng)驗，以規劃制度創(chuàng )新為根本，在現行空間規劃體系中融入社區規劃，作為國家自下而上空間治理的實(shí)施主體，保障社區規劃等相關(guān)工作的法定效力；完善多方參與機制體制建設，如通過(guò)強化社區規劃師制度、優(yōu)化共同締造工作坊模式等方式，構建自上而下規劃與自下而上參與的雙向互動(dòng)反饋機制，真正實(shí)現“人民城市人民建，人民城市為人民”。

2、從被動(dòng)參與到主動(dòng)共謀，拓寬公眾參與的廣度與深度

英國鄰里規劃以社區為驅動(dòng)，由社區論壇作為決策主體發(fā)起、主導并推動(dòng)，真正實(shí)現社區居民自治。在鄰里規劃制度下，社區被視為最重要的行動(dòng)單位，通過(guò)鼓勵社區居民參與規劃過(guò)程，促進(jìn)社區居民自治，解決了具有規劃知識、能力或權利的專(zhuān)業(yè)人員與社區居民群體之間對于規劃動(dòng)態(tài)的單向傳遞問(wèn)題。在這種模式下，社區居民可以通過(guò)各種方式參與規劃決策，例如提出意見(jiàn)建議、組織公眾討論等，以確保規劃過(guò)程更加透明、民主和包容性。

針對當前我國社區規劃與治理存在的公眾參與程度有限的問(wèn)題，亟需工作模式轉變以充分發(fā)揮社區居民的主觀(guān)能動(dòng)性。具體而言，應當以在地居民為主體，橫向打通多元協(xié)作渠道，轉變規劃專(zhuān)業(yè)人士介入基層規劃的模式，并為居民提供必要的培訓，使其具備參與社區規劃和治理的技能，筑牢多方共謀、共建、共管、共評、共享的伙伴關(guān)系；縱向強化多層協(xié)調反饋機制、完善有效的信息傳遞渠道，通過(guò)行政規范性文件明確政府相關(guān)部門(mén)的反饋義務(wù)與反饋工作內容，保障、監督公眾所提意見(jiàn)和建議切實(shí)到達政府相關(guān)部門(mén)、及時(shí)作出反饋回復、并以公開(kāi)方式回應公眾意見(jiàn)和建議。

3、因地制宜，靈活調整賦權力度與支持政策

英國鄰里規劃制度自頒布后的十余年實(shí)踐結果表明，由于各社區社會(huì )、經(jīng)濟等各方面存在差異，導致英國鄰里規劃的實(shí)際實(shí)施效果存在顯著(zhù)的空間分異。因此，針對不同地區，給予不同的自由裁量權，靈活調整資金、技術(shù)等各項規劃支持政策，亦是對參與式規劃在中國發(fā)展的經(jīng)驗教訓借鑒。例如，在外部環(huán)境差異較大地區，其鄰里規劃的過(guò)程復雜程度和成果實(shí)施難度較高，需要更多政策支持與輔助。相比于英國，中國的地方差異更顯著(zhù)，經(jīng)濟基礎、地理環(huán)境和文化習俗千差萬(wàn)別。因此，參與式規劃視角下的社區治理，更應注重因地制宜施政，基于各地區實(shí)情，在賦權力度、資金保障、規劃能力支持等方面采取靈活措施。