現在，田園綜合體、特色小鎮、在我國已然成為萬(wàn)億元級別的產(chǎn)業(yè)新風(fēng)口，伴隨的風(fēng)險也不小。其中一項很大的風(fēng)險是落地。無(wú)論是哪種類(lèi)型的小鎮，都不可能飄在空中，最終得落到土地上。

就需求端而言，田園綜合體為新生事物，對土地的需求與以往有所不同；就政策供給端而言，土地政策很多，集成應用的空間很大。但是，目前還缺乏專(zhuān)門(mén)針對田園綜合體的政策，供需對接不易。

建設田園綜全體，需要能突出自身特色的精準定位，并明確其規劃、建設、運營(yíng)和投資主體。只留足城鎮發(fā)展空間是不夠的，要以產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，明確其重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和輔助產(chǎn)業(yè)；不只是建設好就了事，后期產(chǎn)業(yè)運營(yíng)非常重要。

它不是什么房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項目，而是特色鮮明、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綠色生態(tài)、美麗宜居的小鎮綜合體，需要細分結構和組團，應重視打造獨特的風(fēng)貌，突出美麗人居環(huán)境和文化內涵。

從類(lèi)型來(lái)看，田園綜合體，主要有產(chǎn)業(yè)型和文化旅游型兩種，也有兩者融合的“產(chǎn)業(yè)+文化旅游型”。

按區位分，有單點(diǎn)布局的，但更多的特色小鎮依托大中城市或者交通節點(diǎn)布局。不同的主體產(chǎn)業(yè)，不同的區位，對土地的要求也有所不同。

田園綜合體運營(yíng)中，往往不同程度存在對相應土地政策“不了解”“不會(huì )用”“不敢用”和“懶得用”等問(wèn)題，特別是一些低級錯誤，降低了依法解決田園綜合體發(fā)展用地的保障能力，甚至人為增加了違法用地。

土地管理涉及的法律、法規、政策較多，同一個(gè)問(wèn)題的相關(guān)規定往往散見(jiàn)于不同的法規和政策文件中。

需要對這些政策法規文件充分梳理并予以集成，同時(shí)結合項目的性質(zhì)、特點(diǎn)和用地需求，加強用地策劃，研究提出所需各類(lèi)建設用地的解決方案，最終形成培育田園綜合體的政策空間。

按照現行政策，有10余種用地解決方案可供特色田園綜合體使用。

方案一

使用存量國有建設用地

批準使用：市政道路、公園、綠地、廣場(chǎng)等屬于公共用地，辦理批準使用手續，即批準用于建設市政道路等，可以發(fā)建設用地批準書(shū)，但不用發(fā)劃撥決定書(shū)或出讓合同等。這些用地在土地登記時(shí)也是只登記不發(fā)證。需要注意區分建設單位、管理單位與土地使用權人的不同。

國有土地劃撥，即行政方式。

國有土地使用權出讓。

國有土地租賃。

國有土地使用權作價(jià)出資或入股。

除批準使用和劃撥外，其他三種方式屬于有償使用。其中，出讓和國有土地租賃的具體配置方式包括協(xié)議、招標、拍賣(mài)和掛牌四種，作價(jià)出資或入股因有明確的使用者，只能通過(guò)協(xié)議方式配置。

方案二

圈內農用地辦理轉用、征收手續后依法提供給具體項目

土地利用總體規劃所確定的城市村鎮建設用地，被稱(chēng)為“圈內用地”。為實(shí)施規劃，需要占用圈內用地，涉及農用地的，應當辦理農用地轉用審批手續；涉及集體所有土地的，應當辦理土地征收審批手續。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地由市、縣人民政府批準，由市、縣國土資源部門(mén)依法供應。

方案三

圈外單獨選址建設項目用地

能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城鎮村莊建設用地范圍外土地的，經(jīng)批準可以在圈外單獨選址建設。涉及農用地的，應當辦理農用地轉用審批手續；涉及集體所有土地的，應當辦理土地征收審批手續；土地供應方案在辦理農用地轉用和土地征收時(shí)一并批準。

方案四

使用國有農用地

建設需要使用國有農用地的，應當在辦理農用地轉用審批手續轉為國有建設用地后，依法辦理供應手續，不用辦理征收手續。

方案五

直接使用集體建設用地

有六種情形可使用集體建設用地。

鄉鎮村公益事業(yè)、公共設施用地。

村民住宅。

集體經(jīng)濟組織興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的。

以集體經(jīng)濟組織為主體開(kāi)發(fā)建設公租房、鄉村休閑旅游養老等產(chǎn)業(yè)，或者以集體建設用地使用權作價(jià)出資入股、聯(lián)營(yíng)與其他企業(yè)合作開(kāi)發(fā)此類(lèi)產(chǎn)業(yè)的。

在33個(gè)農村“三塊地”改革試點(diǎn)，集體建設用地使用權可以出讓、租賃、作價(jià)出資或入股，用于商品住宅以外的經(jīng)營(yíng)性項目。

返鄉下鄉創(chuàng )業(yè)人員，可依托自有和閑置農房院落發(fā)展農家樂(lè )；也可通過(guò)租賃農房或與擁有合法宅基地、農房的當地農戶(hù)合作改建自住房。

方案六

使用國有未利用地

建設項目可以使用土地利用總體規劃確定的國有未利用地，不需修改規劃，也不用辦理轉用和征收手續，直接批準用地。

方案七

使用集體未利用地

可以參照方案五，直接作為集體建設用地使用。而國家建設項目使用集體未利用地的，應當辦理土地征收審批手續后依法供地；不需要辦理農用地轉用手續，不需要用地計劃指標，不繳納新增費和耕地開(kāi)墾費。

方案八

使用設施農用地

設施農用地是指設施農業(yè)項目區域內直接用于經(jīng)營(yíng)性養殖的畜禽舍、工廠(chǎng)化作物栽培或水產(chǎn)養殖的生產(chǎn)設施用地、附屬設施用地和配套設施用地，農村宅基地以外的晾曬場(chǎng)等農業(yè)設施用地。

設施農業(yè)項目不同于一般的建設項目，其用地也不同于一般建設項目用地，符合要求的設施農用地不屬于建設用地，按農用地進(jìn)行管理，不需辦理農用地轉用審批手續，不作為新增建設用地管理。附屬設施和配套設施用地有一定比例限制。

設施農用地不包括以下用地：

經(jīng)營(yíng)性糧食存儲、加工和農機農資存放、維修場(chǎng)所；

以農業(yè)為依托的休閑觀(guān)光度假場(chǎng)所、各類(lèi)莊園、酒莊、農家樂(lè )；

以及各類(lèi)農業(yè)園區中涉及建設永久性餐飲、住宿、會(huì )議、大型停車(chē)場(chǎng)、工廠(chǎng)化農產(chǎn)品加工、展銷(xiāo)等用地。

方案九

結合土地整治、村莊整治安排用地

土地整治是對項目區內田、水、路、林、村等的綜合整治和統一安排，必然涉及到項目區內各業(yè)用地的重新布局、安排和產(chǎn)權調整。土地整治規劃方案中包含了整治后的土地產(chǎn)權調整和各類(lèi)項目用地調整（地類(lèi)調整和供地安排）。

土地整治實(shí)施規劃經(jīng)批準后，應當依據經(jīng)批準的實(shí)施規劃，相應調整項目區內各類(lèi)用地產(chǎn)權和地類(lèi)，直接為項目區內原用地單位整治后的用地辦理相應用地手續，不再辦理農用地轉用審批手續，也不占用土地利用年度計劃指標。安排原用地者用地后的剩余部分，應當依法辦理供地手續。

方案十

使用增減掛鉤項目建新區用地的，視同建設用地；

農業(yè)項目使用國有農用地，有承包經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)權流轉、由農場(chǎng)職工按要求耕種等方式；

農業(yè)項目使用集體農用地，有承包經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)權流轉、四荒地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）拍賣(mài)、由原農戶(hù)按要求種植等方式；

使用四荒地等未利用地的，有承包經(jīng)營(yíng)、四荒地拍賣(mài)、流轉等方式，使用年限最長(cháng)50年，使用方向包括開(kāi)荒造林、治沙改土以及休閑農業(yè)、設施農業(yè)等，用于非農業(yè)建設需要審批；

農村三項建設使用圈內農用地的，應當先行辦理農用地轉用手續，轉為集體建設用地后，再由縣市人民政府批準使用；

符合條件的農村道路用地和農田水利設施用地屬于農用地，不屬于建設用地，不辦理農用地轉用手續，不占建設用地指標；

地質(zhì)災害治理工程用地，按照地質(zhì)災害治理項目辦理項目審批手續，不辦理征收、轉用手續，不占用指標，但應當足額安置補償。

此外，還可以通過(guò)市場(chǎng)解決項目用地：

以轉讓方式取得土地使用權；

以股權轉讓方式取得目標公司控制權，進(jìn)而實(shí)現開(kāi)發(fā)利用目標土地的目的；

以合作開(kāi)發(fā)方式開(kāi)發(fā)利用目標土地；

原有建設用地地依法改變用途等土地使用條件后,用作發(fā)展項目用地；

原有建設用地辦理出讓、租賃等有償用地手續后，用作發(fā)展項目用地。