2014年2月，**在北京主持召開(kāi)座談會(huì )，專(zhuān)題聽(tīng)取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報并指出：“京津冀協(xié)同發(fā)展意義重大，對這個(gè)問(wèn)題的認識要上升到國家戰略層面。實(shí)現京津冀協(xié)同發(fā)展，是探索生態(tài)文明建設有效路徑、促進(jìn)人口經(jīng)濟資源環(huán)境相協(xié)調的需要，是實(shí)現京津冀優(yōu)勢互補、促進(jìn)環(huán)渤海經(jīng)濟區發(fā)展、帶動(dòng)北方腹地發(fā)展的需要。”

    2015年4月，黨中央、國務(wù)院在新的歷史條件下作出了重大決策部署，《京津冀協(xié)同發(fā)展規劃綱要》的出臺，明確了今后一個(gè)時(shí)期區域協(xié)同發(fā)展的頂層設計。2015年12月，京津冀三地環(huán)保廳（局）正式簽署的《京津冀區域環(huán)境保護率先突破合作框架協(xié)議》，以大氣、水、土壤污染為主要防治目標，結合聯(lián)合立法，統一規劃、標準、檢測，協(xié)同治污等十項措施，聯(lián)防聯(lián)控，為提升及改善京津冀區域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提供工作框架，同時(shí)為全國其他類(lèi)似區域提供示范與借鑒。

    京津冀協(xié)同發(fā)展中

    環(huán)境治理存在的問(wèn)題

    當下，京津冀三地通過(guò)高層會(huì )商的形式就區域環(huán)境合作問(wèn)題達成了共識，并簽署了若干合作框架協(xié)議。這種會(huì )商模式未對現行的立法體制作出改變，也未使現行的組織機構形態(tài)在制度層面發(fā)生變化，京津冀三地之間通過(guò)自主協(xié)商、會(huì )商機制就可達成，無(wú)須外部和國家層面的介入，因此，在協(xié)同發(fā)展初期實(shí)施起來(lái)相對簡(jiǎn)便，也更易實(shí)現。但這種會(huì )商制度的弊端也極為明顯──缺乏明確而有力的法律供給，致使三地環(huán)境治理合作機制剛性匱乏，弱化了政府在合作治理中的責任觀(guān)念，地方保護主義難以破除，利益協(xié)調機制難以推進(jìn)。

    此外，無(wú)論是從地理位置、經(jīng)濟發(fā)展、政治地位來(lái)看，京津冀的情況各有不同。北京作為首都，在權力資源、政策優(yōu)勢、公共服務(wù)、環(huán)境資源的調配方面擁有得天獨厚的優(yōu)勢，三地功能定位以及經(jīng)濟發(fā)展的差異造就了三地環(huán)境治理政策、標準、能力、污染源等方面的不同。同時(shí)，由于經(jīng)濟指標容易量化且可以短期可視，而環(huán)境治理難以直接計算在政績(jì)考核中且過(guò)程漫長(cháng)，加之不同行政區域經(jīng)濟發(fā)展存在一定的競爭關(guān)系，這種評價(jià)、考核機制勢必影響政府在污染產(chǎn)業(yè)轉移、利益補償機制制定、節能減排義務(wù)承擔等方面合作的積極性。

    京津冀協(xié)同發(fā)展中

    環(huán)境治理的突破與展望

    環(huán)境破壞非一日之寒，治理亦非一日之功。難題的解決需要上至國家法律，下至公民個(gè)體的共同努力，當然也無(wú)法脫離政府打破地區限制、協(xié)同治理的積極踐行。

    第一，進(jìn)一步加強京津冀三地政府間的協(xié)同合作。建議三地人大常委會(huì )法制工作部門(mén)在開(kāi)始擬訂環(huán)境治理的立法規劃和年度計劃時(shí)，將總體思路向其他省市及時(shí)通報。在立法規劃和年度計劃征求意見(jiàn)過(guò)程中，應當有三地市民代表參與聽(tīng)證，廣納良言，達成初步計劃意向后，及時(shí)征求其他省市意見(jiàn)。協(xié)同立法項目在各自的人大常委會(huì )審議過(guò)程中，常委會(huì )組成人員有重大修改意見(jiàn)的，應當以簡(jiǎn)報等形式及時(shí)通報其余兩方，確實(shí)需要會(huì )商修改的，修改方應及時(shí)啟動(dòng)會(huì )商機制。同時(shí)，對三地共同關(guān)注的重點(diǎn)環(huán)境治理立法項目、關(guān)聯(lián)度高并需要協(xié)調推動(dòng)的立法項目，盡可能同步安排在立法計劃的同一檔期，并共同協(xié)商公開(kāi)立法主體、程序以及方式。此外，京津冀三方在宣傳法規、解釋法規等方面也應加強協(xié)作，實(shí)現資源共享，擴大協(xié)同立法項目的實(shí)施效果。

    此外，應著(zhù)眼于三地產(chǎn)業(yè)結構的現實(shí)情況以及污染源的差異，具化污染物排放的標準細則，統一環(huán)境治理方面的制度性標準。建議三地立法機關(guān)協(xié)同經(jīng)濟、環(huán)保、稅收等各個(gè)領(lǐng)域專(zhuān)家共同參與制定、修改環(huán)境治理等相關(guān)法律法規，將環(huán)境治理納入政績(jì)考核以及經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展評價(jià)體系的組成部分，對資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現生態(tài)文明建設狀況的指標進(jìn)行量化。厘清環(huán)境治理權責邊界，明確政府、企業(yè)、公眾三位一體的環(huán)保責任清單。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權和用途管制制度。同時(shí)，由于環(huán)境破壞的滯后性以及環(huán)境治理的高成本，對于負責環(huán)境治理的官員實(shí)行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境離任審計，建立領(lǐng)導干部生態(tài)文明責任制、問(wèn)責制以及終身追究制。對于任職期間所做的環(huán)境保護或治理方面的努力，日后若確有成效，應當予以獎勵，此期限亦不以任職期間為限。

    第二，建議京津冀協(xié)同發(fā)展中的立法模式由初期的“松散式”聯(lián)合立法逐步過(guò)渡為“緊密式”聯(lián)合立法。首先，由初期的“聯(lián)合會(huì )商式”立法逐步轉變?yōu)橹衅诘?ldquo;專(zhuān)門(mén)會(huì )商式”立法。由三地選派一定比例代表成立京津冀環(huán)境治理小組，對環(huán)境治理中需要立法規制的環(huán)節和事項進(jìn)行聯(lián)合立法；其次，由中期的“專(zhuān)門(mén)會(huì )商式”立法逐漸過(guò)渡到最終的“剛性授權式”立法。將上述聯(lián)合立法機構在組織法中予以明確，其立法權通過(guò)全國人大及其常委會(huì )明示性授權立法的方式取得，即在授權立法決定中明確其效力等級，秉承區域一體化保護、以環(huán)境質(zhì)量管理為核心、共同但有區別等原則制定區域環(huán)境防治法。這種立法方式的過(guò)渡也迎合了京津冀協(xié)同發(fā)展中對法律法規的適用由靈活性向穩定性需求的轉變。

    第三，建立并細化環(huán)境治理利益協(xié)調補償機制?？梢圆捎谜?、資金、實(shí)物三種補償方式，并結合對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉移、人才培訓、共建園區等多方面措施同步進(jìn)行。

    首先，完善關(guān)于環(huán)境治理利益協(xié)調補償的頂層設計。出臺京津冀區域內有關(guān)補償資金籌集、調配、運作、管理和財政轉移支付、稅收等法律法規細則。對于補償的法律依據、補償的構成要件、補償的模式選擇、補償的范圍時(shí)限等予以明確規定，建立三地區域生態(tài)補償指標體系。

    其次，設立京津冀區域環(huán)境治理專(zhuān)項資金。堅持“誰(shuí)受益、誰(shuí)補償；誰(shuí)污染、誰(shuí)付費”原則，建立京津冀區域內橫向生態(tài)環(huán)境補償制度。同時(shí)，鼓勵京津清潔技術(shù)和生態(tài)型產(chǎn)業(yè)向河北轉移，旨在從根本上降低京津冀區域污染來(lái)源。

    再次，對生態(tài)補償實(shí)施情況進(jìn)行及時(shí)評估及公布。對生態(tài)補償資金使用效益開(kāi)展專(zhuān)項審計，并將相關(guān)結果應及時(shí)公布，旨在接受公眾監督。

    總之，環(huán)境治理的特殊性在于無(wú)法憑借單個(gè)行政地區的治理得以終結，人為割裂形成的行政區劃對于環(huán)境治理本身而言并無(wú)意義，在環(huán)境治理合作中，“協(xié)同”最為關(guān)鍵。所謂“協(xié)同”，核心在于協(xié)調合作、共同發(fā)展，即否定“碎片化政府”，提倡專(zhuān)業(yè)分工之下的互惠共贏(yíng)。