一、編制背景

　　城市交通是城市社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)的重要支撐。城市綜合交通體系規劃是城市空間規劃的重要組成部分，也是城市交通各子系統規劃的依據和指引，是政府引導空間、改善民生、統籌建設、控制投資的重要手段。

　　近年來(lái)我國的城市和城市交通，無(wú)論從理念、目標、對象和內涵，還是體系、方法、內容和外延上都在發(fā)生巨大變化，但是指導城市綜合交通體系規劃編制的《城市道路交通規劃設計規范》GB50220-95(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“95規范 ”)，主要針對的是上世紀九十年代的城市和交通特征，在發(fā)展理念、技術(shù)內容、技術(shù)手段，以及與相關(guān)規范的對接上，已難以適應新時(shí)期城市交通發(fā)展的要求，迫切需要指導城市綜合交通體系協(xié)調和發(fā)展的新標準。

　　根據中華人民共和國住房和城鄉建設部《住房城鄉建設部關(guān)于印發(fā)2014年工程建設標準規范制訂修訂計劃的通知》(建標[2013]169號)，由中國城市規劃設計研究院作為主編單位，聯(lián)合同濟大學(xué)、東南大學(xué)、重慶市交通規劃研究院和深圳市城市交通規劃設計研究中心有限公司，在廣泛調研和系統研究的基礎上，綜合考慮新時(shí)期我國不同城市的發(fā)展特征，參考國外的先進(jìn)做法，從規劃理念、方法、指標等各方面對城市綜合交通體系規劃進(jìn)行系統梳理，并多次在城鄉規劃標委會(huì )、國內交通和相關(guān)行業(yè)規劃設計研究單位內部討論和征求意見(jiàn)，對條文進(jìn)行反復研編，于2016年6月公開(kāi)征求意見(jiàn)。2016年12月27日，標準通過(guò)專(zhuān)家審查。2017年4月，完成報批稿。

　　時(shí)逢城市規劃行業(yè)改革，編制組在報批后又按照主管部門(mén)意見(jiàn)反復調整與完善。2018年9月11日，國家標準《城市綜合交通體系規劃標準》GB/T 51328-2018由住房和城鄉建設部、國家市場(chǎng)監督管理總局聯(lián)合發(fā)布，2019年3月1日起實(shí)施。本標準實(shí)施后，國家標準《城市道路交通規劃設計規范》GB 50220-95、行業(yè)標準《城市道路綠化規劃設計規范》CJJ75-97的第3.1和3.2節同時(shí)廢止。

　　二、內容與結構

　　標準分為15章和2附錄，共222條，其中道路48條、公共交通27條、步行自行車(chē)16條。

　　適逢我國城市轉型發(fā)展、規劃體系改革的時(shí)期，標準的編制與實(shí)施必須按照以人為中心和可持續的發(fā)展理念，通過(guò)“在變革中尋求規范，在規范中體現變革”，突出綜合交通體系內部各子系統之間、綜合交通與城市用地之間的協(xié)調，實(shí)現交通系統在城市社會(huì )經(jīng)濟和空間發(fā)展方式轉型中的引領(lǐng)和支撐。

　　與95規范相比，本標準立足于完整的城市交通規范體系，把綜合交通體系與城市社會(huì )經(jīng)濟、城市空間，以及城市綜合交通系統內部各子系統的協(xié)調放在重要的位置：3、4、5、7分別對綜合協(xié)調、交通與土地利用協(xié)調、城市交通內部各子系統協(xié)調、城市內部交通與對外交通協(xié)調進(jìn)行了規定。一方面，發(fā)揮不同交通方式的優(yōu)勢，取長(cháng)補短，通過(guò)功能互補與相互銜接，實(shí)現城市交通組織的“最優(yōu)”。另一方面，在集約、節約利用空間資源的要求下，落實(shí)綠色發(fā)展，統籌分配各交通方式，進(jìn)行“優(yōu)先權”的規劃。

　　標準優(yōu)化調整了交通規劃的目標和內容，從以指導建設為主轉向建設與管理并重;根據安全、綠色、公平、高效的要求，從指標和規劃方法上，加強了綠色交通優(yōu)先發(fā)展的指引;按照以人為中心和宜居城市建設要求，從公共交通服務(wù)、居民出行時(shí)間等方面對城市交通服務(wù)水平提出了要求;根據城市增量與存量不同發(fā)展階段，因地制宜提出了不同發(fā)展地區的規劃內容、方法與指標要求;根據科技創(chuàng )新對城市交通發(fā)展的影響，對新技術(shù)、新方式的發(fā)展提出指引。標準還對各子系統的規劃和相互協(xié)調進(jìn)行了規定。

　　標準體現規劃環(huán)境變化和發(fā)展階段要求，回應規劃和交通的新變化，增加規劃實(shí)施評估、交通樞紐、軌道交通、輔助公交、交通調查與需求分析和交通信息化等內容。在規劃指標上，對成熟內容盡量提出定量指標體系，對新內容與新變化，則根據發(fā)展形勢和研究深度，確定定性要求和方向引導。

　　三、特色與創(chuàng )新

　　1 調整規劃目標—從滿(mǎn)足需求到保障正常運行

　　在城鎮化和城市規?？焖贁U張階段，“超前建設，滿(mǎn)足需求”是城市交通設施規劃建設的核心，因此，95規范中規定：“滿(mǎn)足土地使用對交通運輸的需求，發(fā)揮城市道路交通對土地開(kāi)發(fā)強度的促進(jìn)和制約作用”，“城市道路系統規劃應滿(mǎn)足客、貨車(chē)流和人流的安全與暢通”。這一目標指導了上世紀90年代至今以空間擴張為特征的城市綜合交通規劃。而經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40年的快速發(fā)展，我國城市空間發(fā)展已從“增量擴張”逐步走向“存量?jì)?yōu)化”，由快速建設轉向品質(zhì)提升。另一方面，城市交通機動(dòng)化仍然在快速增長(cháng)，城市道路系統擁堵在大城市已經(jīng)成為“常態(tài)”，如果依然按照“滿(mǎn)足需求與暢通”的目標進(jìn)行規劃，就意味著(zhù)還要在既有的城市建成區內新增大量的道路交通設施，城市無(wú)論在空間資源還是建設成本上都無(wú)法承擔。而且，能源、土地、環(huán)境等方面的硬約束越來(lái)越強，城市交通不能按照滿(mǎn)足所有需求來(lái)進(jìn)行規劃建設。

　　因此，在新的發(fā)展環(huán)境下，交通發(fā)展需要轉換思路，變“滿(mǎn)足需求與暢通”為“支持城市正常運行”。“支持城市正常運行”有兩方面的含義：一是城市交通系統要更有效率，要與城市空間組織協(xié)同;二是城市交通系統不能滿(mǎn)足城市所有的需求，對交通需求的響應要有優(yōu)先次序，優(yōu)先者要給予鼓勵，不同優(yōu)先次序下交通子系統的交通空間分配滿(mǎn)足度要有差異。

　　通過(guò)目標的調整，交通規劃進(jìn)入需求管理與設施建設并重階段。在存量規劃和以人為本的背景下保障城市的運行效率，通過(guò)多元化與選擇權，保障社會(huì )公平。

　　2 協(xié)同城市空間與交通體系

　　解決交通問(wèn)題必須“跳出交通”，對于處于空間建構和優(yōu)化時(shí)期的我國城市更是如此。在城市快速發(fā)展時(shí)期，綜合交通體系與城市空間、用地布局協(xié)同，形成健康、可持續的城市活動(dòng)模式，是城市規劃的重要任務(wù)，也是從源頭管理交通需求，形成良好的交通與城市用地關(guān)系的關(guān)鍵。本標準將用地、空間規劃相關(guān)內容納入交通考量范疇，提出對城市用地布局、空間組織、交通設施與用地關(guān)系的協(xié)調要求。

　　交通與城市協(xié)同的重點(diǎn)是對出行距離的優(yōu)化。出行距離是反映城市可持續發(fā)展和用地優(yōu)化績(jì)效的關(guān)鍵指標?？s短居民的出行距離，首先，可以降低城市的交通總量，緩解城市交通擁堵;其次，可以提升步行與自行車(chē)等綠色交通的比例，大幅度降低城市交通對小汽車(chē)的依賴(lài);三是可以提升居民的生活品質(zhì)，提升城市的宜居品質(zhì)。

　　標準對交通引導城市空間布局優(yōu)化、引導城市開(kāi)發(fā)等方面，也都進(jìn)行了規定。

　　3 適應增量與存量不同發(fā)展階段，從藍圖規劃轉向過(guò)程規劃

　　我國目前還有一定數量的城市和城市地區依然處于擴張發(fā)展階段，這類(lèi)城市在這一輪規劃中必須同時(shí)做好增量與存量，這就需要規劃方法的精細化和差別化。

　　存量地區的更新改造，骨架性交通設施規劃的余地很小，主要應集中在地方性的交通設施規劃上，如次支路系統、步行與自行車(chē)交通系統，地區公共交通服務(wù)的改善等方面，重點(diǎn)在設施能力的挖潛、路權的重新劃分和交通需求管理政策。

　　對于新建的地區，依然要在城市總體交通發(fā)展目標下，以滿(mǎn)足和引導交通需求為重要導向，并為城市未來(lái)的發(fā)展留有彈性。

　　城市的空間結構調整需要較長(cháng)的一個(gè)過(guò)程。根據國際經(jīng)驗，發(fā)達國家城市的職住關(guān)系，經(jīng)過(guò)30-40年才逐漸穩定。城市交通最不利的情況不一定發(fā)生于規劃藍圖形成時(shí)期，如新城功能完善之前的潮汐交通變化。因此對于長(cháng)期規劃，要考慮規劃期內不同階段的城市空間組織方式，綜合交通系統規劃應能適應規劃期內各個(gè)發(fā)展時(shí)期的空間組織的要求。

　　這就要求規劃服務(wù)于城市發(fā)展的全過(guò)程—從藍圖規劃到對城市發(fā)展過(guò)程的引領(lǐng)，進(jìn)行滾動(dòng)規劃與實(shí)施評估。

　　4 體現綠色交通優(yōu)先

　　本標準在發(fā)展目標、資源配置、系統協(xié)調等各方面，均突出了綠色交通優(yōu)先的指導思想，尤其在用地和路權分配中充分落實(shí)綠色交通優(yōu)先。

　　本標準繼承了95規范中公共交通、步行與自行車(chē)系統獨立成章的特點(diǎn)，并擴展豐富了公共交通的內容：根據公共交通系統在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)下對需求的響應方式變化，將公共交通系統劃分為集約型公共交通與輔助型公共交通系統;針對目前公共汽電車(chē)和軌道交通的發(fā)展要求規范了軌道交通快線(xiàn)、有軌電車(chē)、快速公共汽電車(chē)系統的規劃。

　　5 按照功能確定設施指標

　　95規范及其同時(shí)期規范主要以空間性指標為主形成指標體系，如密度、間距等，一方面是致“千城一面”，規劃與交通系統管理脫節的因素之一，另一方面也難以對現今差異顯著(zhù)的城市進(jìn)行指導。

　　研究發(fā)現，除了城市規模，城市之間的差異體現在許多方面，如城市地理環(huán)境、空間形態(tài)、城市職能、區位等，這些差異都或多或少地帶來(lái)交通特征的差異。尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，各城市發(fā)展的速度差異導致發(fā)展階段的差異。城市間的差異直接帶來(lái)經(jīng)濟水平、存量地區規模、機動(dòng)車(chē)擁有、交通設施水平等的分化，導致不同的出行特征，包括出行距離分布、交通結構、出行目的、時(shí)間分布等。這種差異性不僅體現在城市之間，還體現在城市內部不同功能、強度、發(fā)展階段的地區之間。

　　這就導致難以用簡(jiǎn)單的密度、間距等指標來(lái)規范設施規劃。而交通規劃定量分析技術(shù)(通過(guò)交通模型進(jìn)行交通需求分析、方案測試等等)的發(fā)展已經(jīng)保證了功能性指標的采用。因此，本規范在延續繼承部分統計指標的基礎上，盡量采用基于交通特征和設施功能為基礎的指標體系進(jìn)行分類(lèi)指導，同時(shí)與空間性指標建立聯(lián)系。

　　6 貫徹“小街區密路網(wǎng)”和街區開(kāi)放

　　道路系統規劃中要盡量滿(mǎn)足交通出行路線(xiàn)組織的多樣性、距離最短和道路網(wǎng)絡(luò )容量的最大化，并為城市交通組織提供盡可能多的選擇，道路系統要按照不同地區城市活動(dòng)的特征落實(shí)“小街區、窄馬路、密路網(wǎng)”的理念，特別是在人口與就業(yè)密集的城市中心。

　　標準按照以人為中心的原則，將道路與城市活動(dòng)結合，按照街區尺度確定支路網(wǎng)密度。將開(kāi)放街區中可以作為步行、自行車(chē)通行的非市政道路納入支路系統，以提升步行、自行車(chē)交通網(wǎng)絡(luò )的密度。標準規定中心城區內道路系統的密度不宜小于8km/km2，同時(shí)，大型公共建筑和大、中運量城市公共交通站點(diǎn)800m范圍內，人行道最小通行寬度不應低于4.0m;城市土地使用強度較高地區，各類(lèi)步行設施網(wǎng)絡(luò )密度不宜低于14km/km2，其他地區各類(lèi)步行設施網(wǎng)絡(luò )密度不應低于8km/km2。

　　標準對不同規模城市不同等級的道路寬度進(jìn)行了限制，標準強調了城市道路規劃設計應在道路紅線(xiàn)與建筑后退紅線(xiàn)構成的街道空間內，統籌考慮道路的交通、景觀(guān)、市政和公共空間等功能，合理安排街道各類(lèi)要素布局。

　　7 交通需求管理

　　城市高強度的開(kāi)發(fā)和城市布局特征，使我國的城市交通供需關(guān)系不同于多數西方國家，交通供給無(wú)法完全滿(mǎn)足交通需求的增長(cháng)，特別是以汽車(chē)為主的個(gè)體機動(dòng)交通。供應短缺在絕大多數城市和城市的大部分地區將長(cháng)期存在，交通設施的規劃不能按照滿(mǎn)足未來(lái)發(fā)展所有的交通需求進(jìn)行規劃，只能按照滿(mǎn)足城市正常運行所必要的需求作為交通基礎設施規劃的依據。

　　因此，應對城鎮化后半場(chǎng)，標準將交通需求管理納入城市交通體系協(xié)調，規定城市應綜合利用法律法規、經(jīng)濟、行政等交通需求管理手段，合理調節交通需求的總量、時(shí)空分布和方式結構，引導小客車(chē)、摩托車(chē)等個(gè)體機動(dòng)化交通合理出行，提高步行、自行車(chē)、城市公共交通方式的出行比例。