關(guān)于地方人大常委會(huì )對有關(guān)城市供水管

房地產(chǎn)限售和燃氣安全管理等規定的審查案

——備案審查工作案例2024年第1號

       2022年11月，全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )探索建立備案審查案例指導制度，適時(shí)發(fā)布體現地方立法共性問(wèn)題、具有指導意義的典型案例?？紤]到近年來(lái)地方人大常委會(huì )普遍加大備案審查工作力度，提高備案審查工作質(zhì)量，形成了一批體現地方特色，具有較強時(shí)效性、針對性的典型案例，對地方立法和備案審查工作具有直接的借鑒意義?，F將其中3件典型案例作為備案審查工作指導案例印發(fā)，供工作中參考。

案例1：某省人大常委會(huì )審查糾正省政府規章關(guān)于經(jīng)營(yíng)用水加倍收費、逾期不繳水費予以行政處罰并設定行政強制的規定

一、案例基本情況

2021年，某省人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )對地方政府規章《某省城市供水管理規定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《供水管理規定》）進(jìn)行了主動(dòng)審查。主要涉及兩個(gè)方面的問(wèn)題：（1）《供水管理規定》能否規定經(jīng)營(yíng)用水加倍收費的原則。（2）《供水管理規定》能否對逾期不繳納水費的行為給予行政處罰，并設定停止供水、滯納金等行政強制的規定。

二、審查意見(jiàn)和處理情況

某省人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )依據立法法、監督法和本省備案審查條例的有關(guān)規定，就《供水管理規定》的制定背景、主要考慮和實(shí)施情況請起草單位說(shuō)明情況、反饋意見(jiàn)，征求備案審查專(zhuān)家的意見(jiàn)，并就有關(guān)問(wèn)題召開(kāi)座談會(huì )，聽(tīng)取省人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì )、司法廳和業(yè)務(wù)主管部門(mén)的意見(jiàn)。

（一）關(guān)于對經(jīng)營(yíng)用水加倍收費原則的規定

《供水管理規定》第二十五條規定，城市供水應在供水成本加稅費加合理利潤的基礎上調整收費標準，按生活用水保本微利、生產(chǎn)用水合理計價(jià)、經(jīng)營(yíng)用水加倍收費的原則確定。具體標準由市、縣人民政府確定。省人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )審查認為，國務(wù)院《城市供水條例》第二十六條規定，“城市供水價(jià)格應當按照生活用水保本微利、生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)用水合理計價(jià)的原則制定。城市供水價(jià)格制定辦法，由省、自治區、直轄市人民政府規定?！卑凑赵撘幎?，生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)用水的供水價(jià)格都應當以合理計價(jià)為原則。但是，《供水管理規定》卻將生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)用水的供水價(jià)格作出區分，生產(chǎn)用水仍以合理計價(jià)為原則，而經(jīng)營(yíng)用水則按照加倍收費的原則確定收費標準，與黨中央關(guān)于減輕企業(yè)負擔的重要部署精神和國務(wù)院《城市供水條例》有關(guān)規定不一致，加重了相關(guān)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟負擔。

（二）關(guān)于對逾期不繳水費予以行政處罰，并規定停止供水、加處滯納金等行政強制

《供水管理規定》第二十九條規定，“違反本規定第二十四條，逾期不繳水費、超計劃用水加價(jià)水費者，除按規定繳交滯納金外，還可按日根據應交金額的1％罰款，但最高不得超過(guò)3萬(wàn)元。逾期1個(gè)月不繳交者，由供水企業(yè)發(fā)出催繳通知書(shū)，發(fā)出通知書(shū)1個(gè)月內，仍不繳交者，由縣以上人民政府或者其委托的部門(mén)批準后，停止供水?！?/p>

1、關(guān)于能否對逾期不繳水費行為設定罰款的問(wèn)題

省人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )審查認為，行政處罰法第十三條規定，省政府規章可以在法律、法規規定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內作出具體規定。尚未制定法律、法規的，省政府規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。2018年修訂的國務(wù)院《城市供水條例》第三十五條規定，未按規定繳納水費的，可以予以罰款；2020年修訂時(shí)，該規定已被刪除?！豆┧芾項l例》未按照新修改的國務(wù)院《城市供水條例》作出相應修改，滯后于上位法。同時(shí)，逾期不繳納水費是未按照供水合同約定履行義務(wù)的民事違約行為，不屬于行政處罰法規定的“違反行政管理秩序”的情形，《供水管理規定》對逾期不繳納水費的行為處以罰款的規定，與行政處罰法的相關(guān)規定不一致，超越了法定權限。

2、關(guān)于能否對逾期不繳水費停止供水的問(wèn)題  

省人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )審查認為，行政強制法第十條第四款規定，“法律、法規以外的其他規范性文件不得設定行政強制措施?！备鶕撘幎?，行政強制措施只能由法律、法規設定，地方政府規章無(wú)權設定。停止供水，旨在督促當事人履行繳納水費義務(wù)和接受行政處罰決定，屬于行政強制措施。如前所述，修改后的國務(wù)院《城市供水條例》第三十五條取消了對未按規定繳納水費的行政處罰，并同時(shí)刪除了對該行為可以采取停止供水等行政強制措施的規定，《供水管理規定》中關(guān)于逾期未繳納水費的可以停止供水的規定已經(jīng)沒(méi)有上位法依據。

3、關(guān)于能否規定加處滯納金的問(wèn)題

省人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )審查認為，行政強制法第十二條規定，“行政強制執行的方式：（一）加處罰款或者滯納金；......”第十三條規定，“行政強制執行由法律設定。法律沒(méi)有規定行政機關(guān)強制執行的，作出行政決定的行政機關(guān)應當申請人民法院強制執行?！奔犹帨{金是行政強制執行的一種法定方式，只能由法律設定。目前法律尚未對逾期不繳納水費的行為作出加處滯納金的規定，在缺乏法律依據的情形下，《供水管理規定》無(wú)權設定加處滯納金的規定。

綜上所述，《供水管理規定》關(guān)于經(jīng)營(yíng)用水加倍收費原則、對逾期不繳納水費予以行政處罰并設定停止供水、加處滯納金等行政強制的相關(guān)規定與上位法不一致，應當予以糾正。省人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )與省司法廳、業(yè)務(wù)主管部門(mén)進(jìn)行溝通，并向制定機關(guān)發(fā)出書(shū)面審查意見(jiàn),制定機關(guān)同意予以修改或者廢止。2022年，某省政府廢止了《供水管理規定》。

案例2：某市人大常委會(huì )審查糾正市政府部門(mén)規范性文件關(guān)于房地產(chǎn)限售的規定

一、案例基本情況

2023年5月，根據公民審查建議，某市人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )對市政府有關(guān)部門(mén)制定的《關(guān)于促進(jìn)市區房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展的通知》等3個(gè)文件中關(guān)于房地產(chǎn)限售的規定進(jìn)行了審查。2021年8月2日，某市政府出臺《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)我市房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩健康發(fā)展的通知》規定，“新購買(mǎi)的新建商品房和二手住宅，在取得《不動(dòng)產(chǎn)權證》滿(mǎn)3年后方可上市交易”。2022年4月28日，《關(guān)于促進(jìn)市區房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展的通知》中規定，“新購買(mǎi)的新建商品住宅在商品房買(mǎi)賣(mài)合同備案之日起滿(mǎn)3年可上市交易”，放寬了新建商品住宅的限售限期。2022年6月10日，《關(guān)于促進(jìn)市區房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展的通知》規定，“新購買(mǎi)的新建商品住宅和二手住宅不限售”，全面取消了限售規定，但2021年8月2日至2022年6月10日期間購買(mǎi)的二手房仍需在取得《不動(dòng)產(chǎn)權證》滿(mǎn)3年后方可上市交易。

二、審查意見(jiàn)和處理情況

某市人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )收到公民審查建議后，請制定機關(guān)說(shuō)明情況、反饋意見(jiàn)，組織專(zhuān)家進(jìn)行論證。審查認為，民法典規定，所有權人對自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。房產(chǎn)出售就是所有權人的一種處分權利，不動(dòng)產(chǎn)交易是公民的權利和自由，受法律保護。推行限售政策，是國務(wù)院為貫徹落實(shí)“房住不炒”精神，賦予地方政府根據實(shí)際情況采取的一種臨時(shí)性措施。某市政府于2021年8月2日出臺的限售政策，是為了落實(shí)國家有關(guān)房地產(chǎn)調控政策，抑制房?jì)r(jià)過(guò)快上漲，維護社會(huì )公共利益，對公民合法權益進(jìn)行必要限制，具有一定的合理性。隨著(zhù)國家政策背景和房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境的變化，某市政府對有關(guān)限售政策進(jìn)行調整，逐步并完全取消限售政策，但仍對2021年8月2日至2022年6月10日期間購買(mǎi)的二手住宅進(jìn)行限售，是對部分公民在特定期間內不動(dòng)產(chǎn)交易的區別對待，不當限制了民事主體財產(chǎn)權利的行使，顯失公平公正，不具有合理性和適當性，也與民法典等有關(guān)法律的規定不一致。

綜上所述，某市政府部門(mén)《關(guān)于促進(jìn)市區房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展的通知》等3個(gè)文件中關(guān)于房地產(chǎn)限售的部分規定，與法律有關(guān)規定不一致，涉及減損公民權利，顯失公平公正，應予以糾正。某市人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )與市政府辦公室、司法局、建設局等部門(mén)多次溝通，要求有關(guān)方面對相關(guān)文件予以處理。2023年8月，某市政府廢止了所有二手住宅限售的規定。

案例3：某市人大常委會(huì )審查糾正市政府規范性文件關(guān)于強制要求燃氣用戶(hù)安裝使用指定燃氣設施和燃氣企業(yè)有權對燃氣用戶(hù)采取停氣措施的規定

一、案例基本情況

2022年7月，根據公民審查建議，某市人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )對市政府制定的《某市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強全市管道燃氣安全經(jīng)營(yíng)管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）進(jìn)行了審查?！兑庖?jiàn)》主要存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：（1）強制要求燃氣用戶(hù)安裝使用指定燃氣設施是否侵害公民合法權益。（2）燃氣企業(yè)對私拉亂扯、擅自改動(dòng)燃氣設施和違規使用燃氣拒不整改的用戶(hù)采取停氣措施是否違反法律法規的規定。

二、審查意見(jiàn)和處理情況

某市人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )收到審查建議后，為廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，加強審查工作的針對性和實(shí)效性，于2022年8月聯(lián)合城鄉建設環(huán)境保護工作委員會(huì )，就《意見(jiàn)》相關(guān)規定組織召開(kāi)備案審查聽(tīng)證會(huì )，市政府辦公室、城市管理局等政府有關(guān)部門(mén)和公民代表、律師代表、部分常委會(huì )組成人員、受邀市人大代表等參加聽(tīng)證會(huì )。會(huì )上，《意見(jiàn)》起草單位介紹了文件的制定情況、主要內容、相關(guān)依據、實(shí)際執行情況；公民代表說(shuō)明提出審查建議的理由，闡述文件執行過(guò)程中涉嫌侵害公民合法權益的有關(guān)事實(shí)；市司法局、律師代表、常委會(huì )組成人員和市人大代表就《意見(jiàn)》出臺的必要性、合法性、適當性，以及執行中有關(guān)問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)建議。隨后，法制工作委員會(huì )在總結各方意見(jiàn)基礎上，現場(chǎng)提出審查意見(jiàn)，認為《意見(jiàn)》相關(guān)規定與上位法不一致，在實(shí)際執行中易造成誤解，建議制定機關(guān)修改相關(guān)規定。市政府辦公室當場(chǎng)表示將認真研究修改相關(guān)規定，及時(shí)采取整改措施妥善處理有關(guān)問(wèn)題。

（一）關(guān)于強制要求燃氣用戶(hù)安裝使用指定燃氣設施的規定

《意見(jiàn)》規定，“燃氣用戶(hù)要全面推行使用不銹鋼波紋軟管、符合國家規范標準帶有熄火裝置的燃氣燃燒器具，安裝使用安全自閉閥，安裝智能氣表”，“自文件發(fā)布之日起，凡未交付使用及新建居民住宅，必須安裝并設計智能燃氣計量表、安全自閉閥等燃氣設施，否則不予竣工驗收；既有居民住宅由屬地政府（管委會(huì )）組織轄區內管道燃氣企業(yè)制定改造方案，分批、分期、限期（六個(gè)月內）改造到位”。

市人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )審查認為，國務(wù)院《城鎮燃氣管理條例》第二十七條規定，“燃氣用戶(hù)應當遵守安全用氣規則，使用合格的燃氣燃燒器具和氣瓶，及時(shí)更換國家明令淘汰或者使用年限已屆滿(mǎn)的燃氣燃燒器具、連接管等?！比細庥脩?hù)只要使用合格的燃氣燃燒器具和氣瓶，及時(shí)更換國家明令淘汰或者使用年限已屆滿(mǎn)的燃氣燃燒器具、連接管等就符合法規規定。市政府規章《某市燃氣管理辦法》第二十三條規定，“提倡居民用戶(hù)安裝使用燃氣泄漏安全保護裝置，使用合格的燃氣燃燒器具、氣瓶和不銹鋼波紋軟管?！薄疤岢睘橐环N倡導性、鼓勵性表述，賦予燃氣用戶(hù)的選擇權?！兑庖?jiàn)》關(guān)于“全面推行使用”、“必須安裝”指定燃氣設施，以及“限期改造到位”的規定，涉嫌與國務(wù)院行政法規和市政府規章的規定相抵觸，將提倡的用戶(hù)選擇權改變?yōu)閺娭菩粤x務(wù)，侵犯了公民的合法權益。

（二）關(guān)于燃氣企業(yè)有權對燃氣用戶(hù)采取停氣措施的規定

《意見(jiàn)》規定，“對私拉亂扯、擅自改動(dòng)燃氣設施和違規使用燃氣拒不整改的，由管道燃氣企業(yè)采取停氣措施?！?br/>

市人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )審查認為，國務(wù)院《城鎮燃氣管理條例》第四十一條第二款規定，燃氣管理部門(mén)“發(fā)現燃氣安全事故隱患的，應當通知燃氣經(jīng)營(yíng)者、燃氣用戶(hù)及時(shí)采取措施消除隱患；不及時(shí)消除隱患可能?chē)乐赝{公共安全的，燃氣管理部門(mén)以及其他有關(guān)部門(mén)和單位應當依法采取措施，及時(shí)組織消除隱患，有關(guān)單位和個(gè)人應當予以配合?！薄赌呈〕擎側細夤芾磙k法》第十七條規定，“管道燃氣經(jīng)營(yíng)企業(yè)應當將檢查結果書(shū)面告知燃氣用戶(hù)，對燃氣用戶(hù)不遵守安全用氣規定出現安全隱患的，應當提醒燃氣用戶(hù)整改，燃氣用戶(hù)應當及時(shí)進(jìn)行整改；燃氣用戶(hù)不按規定落實(shí)整改可能造成安全事故的,燃氣經(jīng)營(yíng)企業(yè)可以停止供氣,并在隱患消除后24小時(shí)內恢復供氣?！笔姓幷隆赌呈腥細夤芾磙k法》第十五條規定，“檢查結果應當書(shū)面告知燃氣居民用戶(hù)，對不遵守安全用氣規定出現安全隱患的，應當提醒其及時(shí)進(jìn)行整改；不按規定落實(shí)整改可能造成安全事故的，燃氣經(jīng)營(yíng)企業(yè)可以停止供氣，并在隱患消除后24小時(shí)內恢復供氣?！睋?，對用戶(hù)不遵守安全用氣規定出現安全隱患的，應當提醒燃氣用戶(hù)整改；用戶(hù)不按規定落實(shí)整改可能造成安全事故的，燃氣經(jīng)營(yíng)企業(yè)才可以停止供氣，并在隱患消除后及時(shí)恢復供氣。根據民法典的有關(guān)精神和供用氣合同相關(guān)規定，確保燃氣連續供應既是燃氣經(jīng)營(yíng)企業(yè)的義務(wù)，也是燃氣用戶(hù)的權利，應當慎重采取停止供氣的措施。

《意見(jiàn)》關(guān)于采取停氣措施的規定省略了“書(shū)面告知，提醒整改”等前置程序，以及“不按規定落實(shí)整改可能造成安全事故的”前提情節，直接授權“管道燃氣企業(yè)采取停氣措施”，與行政法規、省地方性法規和市政府規章的規定不一致。同時(shí)，該規定與關(guān)于全面推行不銹鋼波紋軟管、智能氣表等改造工程的規定是在《意見(jiàn)》同一條款中規定的，容易造成不改造就停止供氣的誤解。

聽(tīng)證會(huì )后，市政府迅速組織有關(guān)部門(mén)召開(kāi)專(zhuān)題會(huì )議研究相關(guān)問(wèn)題，2022年10月，市政府對《意見(jiàn)》相關(guān)規定作出修改，并要求燃氣公司正確解讀和適用文件，不得強制要求改造，不得指定企業(yè)改造，依法慎用停氣措施。此外，對群眾反映的燃氣改造費用較高的問(wèn)題，采用由電信公司出資改造等方式減輕燃氣用戶(hù)負擔，個(gè)別老舊小區改造由政府補貼，免費改造提升。

來(lái)源：中國人大網(wǎng)