本文探討了控制性詳細規劃編制的廣度和深度以及公眾參與，以充分發(fā)揮其對城市土地利用的管制作用，促進(jìn)城市建設的發(fā)展。通過(guò)分析其相關(guān)的規定性指標,反思當前對控規認識的不足。
　　關(guān)鍵詞：控制性詳細規劃，規定性指標，公眾參與
　　
　　控制性詳細規劃是伴隨著(zhù)我國城市規劃理論及實(shí)踐的變革而出現的，它代表了一種新的規劃理念，表明我國城市規劃管理從終極形態(tài)走向法制的過(guò)程，表明城市規劃是立足于城市發(fā)展的客觀(guān)過(guò)程，是向著(zhù)預定的規劃目標不斷漸進(jìn)的決策程序。同時(shí)，控規還代表了一種新的技術(shù)手段，是規劃管理上的一大進(jìn)步。隨著(zhù)我國加入WTO,城市社會(huì )、經(jīng)濟以及城市建設迅猛發(fā)展，人居環(huán)境優(yōu)化意識也不斷提高,因此必須用科學(xué)發(fā)展觀(guān)來(lái)指導控規的理論與編制。
　　2008年1月，《城鄉規劃法》正式開(kāi)始實(shí)施，其中對控規的組織編制和審批程序、修改程序有了更清晰的界定與要求。
　　1控制性詳細規劃的作用
　　1.1在城市規劃體系中，控規占據了特殊的地位。在它之上有總體規劃，下有修建性詳細規劃?？傮w規劃是城市發(fā)展的整體戰略框架，需要有下一層次的規劃將其深化，才能真正發(fā)揮其作用。而修建性詳細規劃是對小范圍內城市開(kāi)發(fā)建設活動(dòng)進(jìn)行總平面布局和空間形體組織，需要上一層次的規劃對用地性質(zhì)和開(kāi)發(fā)強度進(jìn)行控制，對開(kāi)發(fā)模式和城市景觀(guān)進(jìn)行引導。因此，控規是兩者之間有效的過(guò)渡與銜接，起到深化前者和控制后者的作用，確保了規劃體系的完善和連續。
　　1.2由于控規編制的層次、深度能夠提供事先確定的、公開(kāi)的、適當的城市規劃，因此它是規劃管理的科學(xué)依據和城市建設的有效指導?？刂频姆秶头椒ǘ加姓驴裳?，避免了主觀(guān)性和盲目性。同時(shí)，控規自身的法律效力及其相應的規劃法規，也使規劃管理的權威性得到了充分保證。它提供的依據和指導將保證規劃公平的長(cháng)期實(shí)行，使不同的機構、組織和個(gè)人能夠獲得理想和協(xié)調的整體框架，從而有利于社會(huì )整體的可持續發(fā)展。
　　1.3作為城市政策的載體，控規的編制和實(shí)施過(guò)程中包含了諸如城市產(chǎn)業(yè)結構、城市用地結構、城市人口空間分布、城市環(huán)境保護，鼓勵開(kāi)發(fā)建設等各方面廣泛的城市政策的內容。市場(chǎng)運作過(guò)程中各類(lèi)經(jīng)濟組織和個(gè)人可以通過(guò)規劃所提供的城市政策和相關(guān)信息來(lái)消除其在決策時(shí)所面臨的未來(lái)不確定性，從而促進(jìn)資源的有效配置和合理利用，引導城市社會(huì )、經(jīng)濟、環(huán)境的全面協(xié)調發(fā)展。
　　2控制性詳細規劃的編制
　　2.1控規的廣度
　　城市總體規劃編制完成后，控規的覆蓋要因地而宜，有條件的城市應逐步提高控規的覆蓋面，強化對整個(gè)城市用地的規劃控制。當控規覆蓋面足夠大時(shí)，不管市場(chǎng)如何變化，都有管理的依據，就不用“臨時(shí)抱佛腳”了。
　　2.2控規不能盲從于總規
　　控規是在城市總規的指導下進(jìn)行，是對總規的細化和深化，起著(zhù)充實(shí)和調整作用。由于城市總規階段的宏觀(guān)和全局性質(zhì)，以及此階段調研工作的深度所限，對每個(gè)區域或局部的描述與掌握都不可能很詳細和準確,甚至不可避免地出現空泛和偏差。而控規介入了城市的每個(gè)局部、每個(gè)區域的分析研究，對總規起著(zhù)補充完善和調整修訂的作用。所以控規不能僅僅依賴(lài)于總規已有的成果，盲從于總規。
　　2.3控規規定性指標的分析
　　我國現行的控規指標體系包括規定性和指導性?xún)深?lèi)指標，規定性指標一般為：用地性質(zhì)、建筑密度、建筑控制高度、容積率、綠地率、交通出入口方位、停車(chē)泊位及配套公共設施等；指導性指標一般為：人口容量、建筑形式、體量、風(fēng)格、色彩及其他環(huán)境要求等，這里大部分為城市設計的內容。規定性指標中，與空間形態(tài)、城市設計等方面有關(guān)的指標有：容積率、建筑密度、建筑控制高度和綠地率四項。
　　2.3.1容積率
　　容積率：規劃地塊內建筑總面積與規劃地塊面積之比。
　　容積率是從經(jīng)濟角度反映樓板面積產(chǎn)出率的概念，并非直接反映空間形態(tài)效果或城市設計內容的指標。容積率的作用主要有兩個(gè)：開(kāi)發(fā)強度的直接控制和地價(jià)測算的重要依據。開(kāi)發(fā)強度的控制是對建筑體積的間接控制，算作引申功能。容積率是一個(gè)綜合的概念，是許多相關(guān)因素制約形成的綜合化的結果，它與建筑密度、建筑高度的關(guān)系十分緊密，從以下公式的推導便可看出:
　　容積率=建筑總面積/規劃地塊面積,
　　建筑密度=建筑基底面積/規劃地塊面積。
　　若每層建筑面積相同，則:
　　建筑總面積=建筑基底面積×層數。
　　綜合上述三個(gè)關(guān)系式可以得出以下結論:
　　容積率=建筑密度×層數(這里的層數可以代表建筑高度)。
　　簡(jiǎn)單地說(shuō)，容積率是建筑密度和建筑高度共同作用的結果,在某些情況下能反映建筑的體積；但多數情況下，每層的建筑面積并不相同，這時(shí)容積率的第一個(gè)作用的引申功能就不能充分發(fā)揮。從控規實(shí)踐的情況來(lái)看，容積率對土地開(kāi)發(fā)強度的控制作用毋庸置疑；但要控制建筑體積，控制建成后的空間形態(tài)效果等內容，還需要其他指標的支持。目前的指標體系中，關(guān)于空間形態(tài)方面的規定性指標主要有建筑密度和建筑高度兩項。
　　2.3.2建筑密度
　　建筑密度：建筑占地面積與規劃地塊面積之比。
　　由定義可以看出，建筑密度其實(shí)是一個(gè)平面的概念，反映地面被建筑占用的比例。這項指標可以體現地面的環(huán)境質(zhì)量，而對空間上的形態(tài)效果很難全面表達，比如建筑的收放、體量的穿插等。實(shí)際上有關(guān)建筑形體變化的內容是留在建筑設計階段去推敲、處理的，在控規階段很難全面表達。以高層建筑為例，建筑的裙房密度和塔樓密度是截然不同的，而空間的密集程度理應包含上述兩項內容；可是現行的建筑密度實(shí)際上就是高層的裙房密度,若要完全表達空間密集程度就應該細化為裙房和塔樓兩項密度指標，即雙重密度；實(shí)際上雙重密度的概念已經(jīng)完全屬于城市設計的范疇了?？梢?jiàn)，若控規用單一的建筑密度指標來(lái)解決空間形態(tài)上的問(wèn)題，很不可取。
　　借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗：日本根據不同的土地使用性質(zhì)在建筑基本法中規定了最大建筑密度，其量化值是以形成良好的城市環(huán)境和防火要求為根本依據。由此看來(lái)，從城市設計角度規定的建筑密度指標，并不能達到理想狀態(tài)，制定這項指標應該從地面環(huán)境、通行、消防等基本要求入手。
　　2.3.3建筑高度
　　建筑高度：由室外明溝面或散水坡面量至建筑物主體最高點(diǎn)的垂直距離。
　　從定義出發(fā)可以得出結論：建筑高度仍然是平面的概念，這里的平面不過(guò)是與地平面垂直的二維空間。從城市設計角度出發(fā)，即使容積率、建筑密度和建筑高度三項指標同時(shí)控制，也很難表達空間形態(tài)的全貌。道理很簡(jiǎn)單：地面+縱向≠空間。在容積率一定的情況下，建筑密度和建筑高度的變量有很多。有些控規用建筑高度來(lái)控制城市天際線(xiàn)，可以起到一定作用，但也只是個(gè)大致的輪廓；實(shí)際上，天際線(xiàn)不僅指建筑群體在高度上的變化還應包括頂部的形式、色彩、檐口的處理等微觀(guān)層面的內容。那么控規層面的建筑高度到底應該控制什么?
　　以美國區劃法為例，建筑高度主要用日照范圍，或叫天空曝光面(SkyExposurePlane)來(lái)控制。曝光面是一個(gè)斜面，是在街道范圍上空的某一特定高度以上按特定斜率所形成的控制面，由一定時(shí)間內的日照條件來(lái)確定，其目的是保證日照、通風(fēng)、采光等基本要求；日本在建筑高度控制方面有更為詳細的規定，嚴格控制道路斜線(xiàn)、鄰地斜線(xiàn)、北側用地斜線(xiàn)、日照規制和高度地區規制等不同的手段，其目的也是為了滿(mǎn)足日照、通風(fēng)、采光等要求。目前國內多處于人為規定建筑限高的狀態(tài)，這種主觀(guān)的做法多是從空間形態(tài)考慮，缺乏必要的科學(xué)依據。由此可見(jiàn)，控規階段建筑高度的控制應該以日照、通風(fēng)、采光等要求為根本，加強控規編制的科學(xué)性。
　　2.3.4綠地率
　　綠地率：地塊內綠地面積與規劃地塊面積之比。近幾年城市建設中接連興起的“種草熱”、“移樹(shù)風(fēng)”就可以從一個(gè)側面反映出綠地率指標的局限性。簡(jiǎn)單地說(shuō)，在綠地率相同的情況下，樹(shù)木要比草皮的生態(tài)能力大得多，無(wú)論從光合作用、使用效果還是維護費用等其他方面，樹(shù)木所創(chuàng )造的生態(tài)效益要遠遠大于草皮，其環(huán)境質(zhì)量也要高于草皮。若僅以綠地率一項指標為控制手段的話(huà)，很難實(shí)現理想的環(huán)境質(zhì)量和效果。日本在城市建設的其他具體規制層面，對綠化的形式、位置、植被種類(lèi)等作了詳細的規定，在多項內容的綜合控制下確保環(huán)境質(zhì)量；而美國在區劃層面就沒(méi)有綠地率這項指標。所以說(shuō)，單一的綠地率指標僅能實(shí)現公共的衛生、安全等基本要求，而對于用地內環(huán)境質(zhì)量和效果很難有效控制。
　　通過(guò)以上論述不難發(fā)現，控規體系中與城市設計相關(guān)的幾項規定性指標對空間形態(tài)、環(huán)境質(zhì)量等方面的控制作用十分有限。在指標體系中，由于其他城市設計的指標均為指導性指標，且難于量化，在實(shí)踐中發(fā)揮的作用并不理想。
　　控規在我國城市建設中的巨大作用不可忽視，是在我國土地有償使用制度改革的背景下產(chǎn)生的，其初衷在于有效控制城市土地使用、強化城市規劃管理。同時(shí)，我國的控規是在發(fā)達國家土地分區管制(區劃)原理的基礎上發(fā)展而來(lái)，控制手段、指標體系并無(wú)本質(zhì)差別；而發(fā)達國家土地分區管制的出發(fā)點(diǎn)都是保護公共利益，制定并維護公平的城市開(kāi)發(fā)原則。我國控規在20余年的發(fā)展歷程中被賦予了諸如城市設計等方面的新功能,如何實(shí)現這些功能?是否需要這些功能?很值得探討。
　　實(shí)際上,現行指標的控規應該以保護公共利益，制定公平原則為主要功能；空間形態(tài)、視覺(jué)美感等城市設計方面的內容完全可以在其他階段去考慮。在明確控規控制功能的基礎上，從經(jīng)濟規律出發(fā)，以保護公共利益、維護公平的城市開(kāi)發(fā)環(huán)境為原則來(lái)制定各項指標，才是維持公平的有效途徑。同時(shí)，應該認識到：視覺(jué)美感不等于公共利益，從城市設計出發(fā)的指標不能保證公平。
　　3控規的公眾參與
　　控規編制及審批的公眾參與已經(jīng)成為規劃行政主管部門(mén)的職責和義務(wù)。然而長(cháng)期以來(lái)，城市規劃管理部門(mén)多數只重視規劃成果的公開(kāi)與宣傳，注重單向地向社會(huì )展示規劃的意圖。目前流行的規劃展覽，由于規劃公示過(guò)于專(zhuān)業(yè)化，一般公眾看懂的少，不明白的多，將編制好的規劃效果圖供公眾“參觀(guān)”成為了一種流于形式的公共參與。而且規劃管理部門(mén)對公眾意見(jiàn)反饋未給予應有的重視，更談不上創(chuàng )造良好的條件，導致公眾參與熱情不高。然而，隨著(zhù)市場(chǎng)經(jīng)濟改革及其在此基礎上的社會(huì )結構轉型，民主化進(jìn)程推動(dòng)了公共管理的社會(huì )化，在城市規劃領(lǐng)域，由單一縱向的城市管理模式向多元化網(wǎng)絡(luò )型城市管治模式轉變已成為公共管理社會(huì )化的必然要求。引入公共參與機制來(lái)推動(dòng)城市規劃編制合理性、決策的科學(xué)性、實(shí)施的可行性已成為全社會(huì )的共同呼聲。因此，必須加強城市規劃公共參與的制度化建設，使象征性的公共參與向實(shí)質(zhì)性的決策參與轉變。目前隨著(zhù)各地紛紛成立了城市規劃委員會(huì )，控規編制及審批的公眾參與得到了制度上的保障。規劃委員會(huì )代表組成具有廣泛的代表性，具備良好的專(zhuān)業(yè)技術(shù)背景，一方面確保了公眾在規劃決策中發(fā)揮重要作用，另一方面以法定、公開(kāi)的程序進(jìn)行規劃審議或審批，充分體現了決策的科學(xué)與民主。與此同時(shí)，控規在公示過(guò)程中，不僅要在固定的場(chǎng)所展示，還要在新聞媒體、政府網(wǎng)站等廣泛宣傳，并印制征求意見(jiàn)表，收集公眾意見(jiàn)，及時(shí)整理匯總，以形成公示結果，并據此對規劃做出合理地調整和完善。公眾參與不僅要體現在控規的編制參與、控規評審的參與，更重要的是體現在控規實(shí)施的積極參與上。沒(méi)有公眾積極主動(dòng)的參與,再好的控規也是空中樓閣。
　　結束語(yǔ)
　　總之，我們認為，我國的控規編制審批體制還需要不斷的完善，不斷的調整，這正如我國所現處的高速發(fā)展階段一樣，一定要與時(shí)俱進(jìn)，緊跟時(shí)代的腳步，因循守舊只能固步自封。只有在各界共同的努力下，不斷發(fā)展，才能使我們的規劃有更長(cháng)的生命力，更好的服務(wù)于社會(huì )，服務(wù)于人民。
　　參考文獻
　　[1]陳穗.談控制性詳細規劃的調整作用[J].規劃師,2003(1)
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