地方政府在制訂城市規劃時(shí)，需要考慮如何通過(guò)最少的投入獲取最大的社會(huì )效益，以及如何把更多的投入行為轉化為城市長(cháng)期發(fā)展的重要基礎，而不是轉化為債務(wù)負擔。

　　文 | 李鐵

　　近些年我去一些城市調查，最重要的參觀(guān)項目之一就是城市的規劃展覽館。

　　一般來(lái)說(shuō)，規劃展覽館在一個(gè)中等以上城市的投入大約為七八千萬(wàn)到上億不等。館內最重要的展示內容大多是一個(gè)面積巨大的城市規劃沙盤(pán)，沙盤(pán)正前方、正對著(zhù)展廳大門(mén)的墻壁上還有一面巨大的投影屏幕，播放著(zhù)高清、唯美的宣傳片，專(zhuān)業(yè)配音員以類(lèi)似電視臺播音員的氣宇軒昂的語(yǔ)調誦讀著(zhù)解說(shuō)詞，快節奏的豪華和現代化大場(chǎng)面的城市未來(lái)設想，通過(guò)大屏幕展現出來(lái)。在這種氣場(chǎng)、音場(chǎng)和視覺(jué)沖擊的洗禮下，一般的參觀(guān)者或許會(huì )為這種有氣派和大手筆的氣魄而動(dòng)容、感嘆。似乎在這個(gè)展覽館中，預示著(zhù)這座城市的美好未來(lái)。

　　一個(gè)城市拿出幾千萬(wàn)甚至上億的資金去搞這種純粹為吸引領(lǐng)導眼球的政績(jì)工程，我感到十分心痛。畢竟走過(guò)很多發(fā)達國家，也參觀(guān)過(guò)這些國家的城市規劃展示，很難見(jiàn)到像我國一些城市這樣的大手筆投入，用來(lái)展示和未來(lái)城市發(fā)展軌跡也許毫不相干的，所謂宏偉藍圖和設想。

　　其他國家的規劃展示頂多不過(guò)是幾間屋子，一些圖紙和照片，周邊的環(huán)境也比較簡(jiǎn)陋?？墒俏覈倪@種豪華的規劃展示廳似乎已經(jīng)成為城市普遍追求的時(shí)髦。畢竟能吸引領(lǐng)導的眼球，給領(lǐng)導看遠比給專(zhuān)業(yè)工作者看重要得多。但是這些規劃的設計和宏偉的設想在現實(shí)中真的能實(shí)施嗎？

　　規劃不能被主觀(guān)放大

　　從規劃展覽館的展示中，我們經(jīng)?？梢钥吹揭粋€(gè)城市的人口和空間規模被主觀(guān)地放大。一個(gè)原有十幾萬(wàn)人口的城市，在展示的規劃中可以達到五六十萬(wàn)人口，甚至更多。

　　這并不是一般中小城市規劃設想的個(gè)例。我曾經(jīng)參與過(guò)一個(gè)東北省會(huì )城市的新區規劃評審，新區規劃的人口目標居然要在未來(lái)十年中達到200萬(wàn)人的規模，而現有新區人口僅僅為10萬(wàn)多。要知道，這個(gè)城市過(guò)去31年以?xún)炔旁黾恿?00多萬(wàn)人。我當時(shí)就提出，如果經(jīng)濟高速增長(cháng)的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，那就等于人口高速向城市集中的趨勢已經(jīng)在下降，在一個(gè)人口流出省份，如何向這個(gè)城市新區再集中200萬(wàn)人？

　　河北省的一個(gè)國家級貧困縣，全縣總人口才不到40萬(wàn)人，縣城的城區規劃建成區72平方公里，我們到那里去調查的時(shí)候，實(shí)際已經(jīng)開(kāi)發(fā)了40多平方公里。而縣城當時(shí)只有12萬(wàn)人。就這么一個(gè)小小的縣城，按照規劃的面積拉開(kāi)了基礎設施投資的架子，40多平方公里的道路施工已經(jīng)基本結束，雙向六車(chē)道的路網(wǎng)結構，還有綠化帶、非機動(dòng)車(chē)道和人行道。

　　當地政府也在學(xué)習青島模式，把政府搬到一個(gè)新區，新區的開(kāi)發(fā)面積也極為豪華。這里的房?jì)r(jià)才兩三千一平方米，除了縣城十幾萬(wàn)人口之外，全縣農民還沒(méi)有脫貧，且不說(shuō)未來(lái)這些農民進(jìn)城根本沒(méi)有能力進(jìn)入到縣城。只是這幾十平方公里建成區面積上的基礎設施建設投資，未來(lái)要拿什么來(lái)償還？這里的地方債問(wèn)題肯定十分突出，但是沒(méi)有人會(huì )為已經(jīng)形成的債務(wù)買(mǎi)單了。

　　城市的規劃不是僅僅停留在設計圖紙上，按照中國城市政府的效率，大多規劃的編制都要轉化為實(shí)際投入，因為政府指望著(zhù)按照規劃來(lái)開(kāi)發(fā)城市，征用土地，并實(shí)現土地的出讓?zhuān)梢詮囊巹澲蝎@取一大部分收益。因此，城市規劃要擔當的責任重大，畢竟規劃的內容要轉化為現實(shí)投入。而現實(shí)投入要盡量爭取獲得最大的社會(huì )效益，并確保城市的投入不至于變成未來(lái)嚴重的債務(wù)負擔。

　　很多做規劃的專(zhuān)業(yè)人士認為，自己只是負責畫(huà)圖的，不用去考慮所謂的城市投入成本和債務(wù)的關(guān)系，這些都是政府的責任。其實(shí)，規劃應該包含著(zhù)多種學(xué)科，而且規劃的內容也涉及到經(jīng)濟、社會(huì )和人口以及未來(lái)城市的功能和資源的空間配置。規劃既然具備了這么多的要素，也必然會(huì )涉及到最基本的經(jīng)濟分析，例如城市的人口規模與空間資源的配置關(guān)系。當規劃的人口超出了現實(shí)的可能，那一定意味著(zhù)規劃所涉及的投入要超出城市未來(lái)的支付能力。

　　規劃要考慮社會(huì )和經(jīng)濟效益

　　我曾經(jīng)在一個(gè)城區人口90萬(wàn)人的地級市調查時(shí)看到，當地投入建設了一個(gè)大約十幾平方公里大的生態(tài)公園。這么大的公園先不說(shuō)占地面積是否合理。只是當時(shí)的投入涉及到基礎設施配置，公園征地及開(kāi)發(fā)，引進(jìn)樹(shù)種，還有各種公共服務(wù)配套，最重要的還有日后永久的維護成本。顯然如果每年政府可以持續地賣(mài)地，可能不會(huì )擔心這種投入的回報問(wèn)題。但是如果房地產(chǎn)的供給出現了過(guò)剩，直接會(huì )影響到財政收益，而之后的維持成本卻還是要年年支出。

　　更重要的是，一個(gè)90萬(wàn)人的城市，是不是需要如此大面積的生態(tài)公園，這個(gè)公園能夠提供的最大社會(huì )收益到底是多少？而且，這個(gè)生態(tài)公園距離城市中心區還有一定的距離，能滿(mǎn)足多少人每天或者每周到這里來(lái)充分利用這個(gè)生態(tài)空間？

　　涉及到一個(gè)城市的規劃項目投入直接影響到多少受益人口，會(huì )產(chǎn)生多大的直接社會(huì )效益，有多少投入可能會(huì )變成閑置資源，有多少會(huì )成為未來(lái)財政支出的負擔？等等，都是政府和規劃人員應該切實(shí)考慮的問(wèn)題

      大家都知道，最近一段時(shí)間中國的經(jīng)濟形勢不是特別好。地方債的問(wèn)題是重要原因之一。地方債的影響因素不少，但是過(guò)于粗放的城市發(fā)展模式，過(guò)于奢侈的城市發(fā)展規劃和各類(lèi)投入，都是導致地方政府入不敷出的原因。我們并不奢望規劃專(zhuān)家可以替代政府官員的角色，至少可以從專(zhuān)業(yè)的角度提出合理化建議。例如，從經(jīng)濟發(fā)展規律角度，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題，提出人口規模的問(wèn)題，提出空間資源配置和人口規模的關(guān)系問(wèn)題，提出投入和社會(huì )效益，以及可能的資源可利用程度問(wèn)題等。

      關(guān)于規劃和城市投入成本之間的關(guān)系問(wèn)題，也不是僅僅要講給規劃專(zhuān)家聽(tīng)，更是要講給試圖把自己凌駕于規劃專(zhuān)家之上的城市政府官員聽(tīng)。要讓他們了解，城市發(fā)展過(guò)程中的經(jīng)濟規律，如何避免地方債蔓延，如何通過(guò)最少的投入獲取最大的社會(huì )效益，如何把更多的投入行為轉化為城市長(cháng)期發(fā)展的重要基礎，而不是債務(wù)負擔。

　　近些年來(lái)中央政府下發(fā)的一系列文件都明確要求，提高城鎮化質(zhì)量，促進(jìn)城市集約發(fā)展，實(shí)現執政為民，以人為本，這是最重要的制度約束。站在這個(gè)高度，我想更有助于調整規劃觀(guān)念的轉變，調整城市的發(fā)展思路，減少一些不必要的投資，減少不必要的諸如規劃展覽館和生態(tài)公園以及道路景觀(guān)等視覺(jué)工程，實(shí)現與農業(yè)人口轉移和城鎮化目標相吻合的政府長(cháng)期發(fā)展目標，這才是對城市資源的最有效的利用。

　　（作者為中國城市和小城鎮改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學(xué)家）