版權聲明：本文刊登于《中國勘察設計》雜志2021年6月刊，版權為《中國勘察設計》雜志社及作者所有，歡迎轉載，轉載請注明作者及出處。

煙草行業(yè)EPC模式的路徑選擇

王康

2020年，住建部發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工程總承包管理辦法》），新版《工程總承包管理辦法》為推行EPC模式提供了根本遵循與指導。由于《工程總承包管理辦法》提供的是原則性意見(jiàn)，如何確定總包范圍、選擇發(fā)包方式、約定投標人的資質(zhì)（聯(lián)合體還是非聯(lián)合體）、設定招標控制價(jià)等，還需要業(yè)主根據項目情況進(jìn)行約定或選擇。湖北中煙工業(yè)有限責任公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“湖北中煙”）率先在煙草行業(yè)推進(jìn)EPC建設模式，經(jīng)過(guò)近四年的探索，積累了一定的經(jīng)驗。本文根據湖北中煙14個(gè)重大（重點(diǎn)）技術(shù)改造項目推行EPC模式的實(shí)踐，就煙草行業(yè)技術(shù)改造項目如何推進(jìn)EPC建設模式提出建議，以期對煙草行業(yè)推進(jìn)EPC模式提供參考與借鑒。

煙草行業(yè)技術(shù)改造項目的類(lèi)型與特點(diǎn)

煙草行業(yè)技術(shù)改造項目具有建設內容多、工藝要求復雜、投資額較大、建設周期相對較緊等特點(diǎn)。按照項目建設地點(diǎn)和與工藝相關(guān)的程度，其項目一般可分為與工藝密切相關(guān)的易地技改（新建），就地技改（改造），就地騰落技改（新建+改造），以及與工藝不密切相關(guān)綜合庫房與生產(chǎn)管理用房、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)用房四類(lèi)。每一種類(lèi)型的項目建設特點(diǎn)、建設內容、復雜程度、建設周期各不相同，其中，與工藝密切項目相關(guān)的易地技改（新建）項目需要對卷煙工廠(chǎng)進(jìn)行整體設計，涉及企業(yè)各建筑的整體布局，工藝線(xiàn)路與設備選型、公輔動(dòng)力設備設施，原輔料、成品倉庫等內容。項目整體規劃設計（初步設計）要求較高，建設內容多，而對項目建設工期要求不高。企業(yè)可以生產(chǎn)與改造同時(shí)進(jìn)行，不會(huì )對生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生較大的影響。就地技改（改造）一般是對現有卷煙企業(yè)進(jìn)行局部改造，雖然也會(huì )對建筑布局、廠(chǎng)房結構、工藝進(jìn)行局部調整和優(yōu)化，項目整體規劃設計要求較高、工藝布局與設備調整相對較少、建設工期相對較緊，需要停產(chǎn)進(jìn)行改造，工期要求在半年左右。就地騰落技改（新建+改造）一般是在企業(yè)生產(chǎn)區域內、生產(chǎn)車(chē)間旁邊新建生產(chǎn)車(chē)間，并利用部分已有公輔車(chē)間、原輔料庫、經(jīng)營(yíng)管理用房。規劃布局調整與易地技改相比，則相對簡(jiǎn)單；與就地技改相比，相對復雜。工期要求與易地技改相比較低，而與就地技改相比，如果要搬遷利用老車(chē)間部分設備，則工期要求較高；如果不搬遷利用老車(chē)間部分設備，則相對較低。與工藝不密切相關(guān)綜合庫房與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)用房，規劃設計與施工內容相對簡(jiǎn)單，項目建設工期要求相對較低。

煙草行業(yè)技術(shù)改造EPC項目實(shí)現路徑的選擇

煙草行業(yè)技術(shù)改造項目采取EPC建設模式，需要綜合考慮項目的建設內容、建設特點(diǎn)、工藝復雜程度、建設工期，以及潛在總承包商的能力等方面情況，科學(xué)合理地進(jìn)行選擇。

總包范圍

采取工程總承包建設模式，業(yè)主首先要確定總承包范圍。一是合理選擇“設計—采購—施工”三要素的組合。業(yè)主既可以按照將設計、采購、施工全部納入總承包范圍，也可以在“設計—采購—施工”三個(gè)要素之間進(jìn)行組合，即可以采取“設計—施工”組合，也可以“采購—施工”“設計—施工”等組合。易地技改（新建）、就地技改（改造）、就地騰落技改（新建+改造）項目與政府基礎設施項目、公共建筑、住房建設等項目相比，建設內容多、工程量大、建筑工期緊，采用“設計—采購—施工”一體化組合模式，更有利于發(fā)揮EPC模式的優(yōu)勢，減少管理成本、提高效率。二是總承包范圍不能包含煙機專(zhuān)賣(mài)設備的購置。國家《煙草專(zhuān)賣(mài)法》規定，煙機設備必須由煙草制品生產(chǎn)企業(yè)購買(mǎi)。煙草工藝專(zhuān)賣(mài)設備必須由業(yè)主采購，不能納入總承包范圍。易地技改（新建）、就地技改（改造）、就地騰落技改（新建+改造）項目都涉及專(zhuān)賣(mài)設備的購置與安裝，采取“方案后招標”，總包范圍應包含工藝設計，而不包含設備的購置與安裝。采取“初步設計招標”，總包范圍應不包含設備的購置與安裝。三是合理確定總承包范圍。雖然工程總承包是將項目的設計、采購、施工全部委托給總承包商，由總承包商組織項目實(shí)施，但業(yè)主可以根據項目建設中的建筑單體的特殊情況和相關(guān)專(zhuān)業(yè)工程、專(zhuān)業(yè)設備的復雜程度，不納入總承包范圍，而采取平行發(fā)包采購，如技術(shù)中心、實(shí)驗工廠(chǎng)以及與工藝密切相關(guān)的公輔設備等。易地技改（新建）由于項目建設內容多、在規劃設計階段對某一建筑單體的特殊功能，專(zhuān)業(yè)工程、專(zhuān)業(yè)設備主要技術(shù)參數尚不能確定的情況下，為了盡早啟動(dòng)項目EPC招標，可以將這些內容不納入總承包范圍。就地技改（改造）、就地騰落技改（新建+改造）由于項目建設的關(guān)聯(lián)度較高，工期較緊，則應該全部納入總承包范圍?？傊?，不管總承包范圍如何劃分，業(yè)主必須堅持的原則是能夠對總承包范圍的“界面”說(shuō)得清楚、描述清楚。

發(fā)包方式

采取EPC工程總承包建設模式，業(yè)主要明確發(fā)包方式。工程總承包有“方案后發(fā)包”與“初步設計夠發(fā)包”兩種方式。業(yè)主應根據項目建設內容、功能需求是否清晰、工期等情況選擇發(fā)包方式。對于工藝技術(shù)要求不高、項目建設內容和功能需求清晰的項目，可采取“方案后發(fā)包”，減少招標次數，以發(fā)揮總承包方“設計—采購—施工”一體化的優(yōu)勢。對于工藝技術(shù)復雜、功能需求較多、安裝工程量大、投資額較大的項目，應采取“初步后招標”發(fā)包，可以減少業(yè)主技術(shù)力量不足、前期工作量太大、招標文件難以約定清晰而帶來(lái)的招標風(fēng)險。易地技改（新建）項目因建設內容多、涉及專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域多、投資額大、不確定因素多，而工期相對較長(cháng)，應采取“初步設計發(fā)包”。業(yè)主通過(guò)初步設計后，可以把招標文件中需要約定的建設內容，工程量、材料與品牌規格、型號描述得更加清晰，便于總承包商識別項目建設內容、主要技術(shù)要求、潛在風(fēng)險，確定投標報價(jià)。就地技改（改造）項目因項目建設內容相對簡(jiǎn)單、專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域不多、工期較短，可以采取“方案后發(fā)包”，減少招標次數，初步設計與總承包商是一家單位，更能了解初步設計意圖，使得技術(shù)交流、技術(shù)交底更為容易。就地騰落技改（新建+改造）項目建設介于易地技改（新建）與就地技改（改造）項目之間，業(yè)主應綜合考量項目建設、是否需要大量搬遷利用原有設備、公輔配套設備設施（動(dòng)力中心、污水處理），是否停產(chǎn)施工等情況，選擇“方案后發(fā)包”和“初步設計后發(fā)包”。與工藝不密切相關(guān)綜合庫房與生產(chǎn)管理（經(jīng)營(yíng)）業(yè)務(wù)用房項目業(yè)主可以采取“方案發(fā)包”和“初步設計發(fā)包”。

總承包商資質(zhì)與聯(lián)合體

2020年版《工程總承包管理辦法》規定：工程總承包單位應具有與工程規模相適應的工程設計資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應資質(zhì)的設計單位和施工單位組成聯(lián)合體。一是總承包商“雙資質(zhì)”的約定。易地技改（新建）、就地技改（改造）、就地騰落技改（新建+改造）項目，應根據項目建設內容、復雜程度、投資額大小分別進(jìn)行約定。其中，設計資質(zhì)應根據煙草行業(yè)潛在投標人較少的情況約定綜合甲級與輕紡甲級，以增加競爭性；對于設計內容少、專(zhuān)業(yè)工程少，如原輔料庫、成品庫、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用房項目，可以適當降低門(mén)檻。施工資質(zhì)則應根據投資額與建筑結構的要求約定特級、一級、二級資質(zhì)。二是聯(lián)合體還是非聯(lián)合體形式。聯(lián)合體形式兼具設計與施工的專(zhuān)業(yè)性，能夠充分發(fā)揮“設計—施工”上下游的聯(lián)動(dòng)效應，實(shí)現了對工程總承包項目的有效管理控制，是未來(lái)工程總承包市場(chǎng)的主要形式，但是需要聯(lián)合體牽頭單位具有較強的溝通能力與控制能力。目前，設計院與施工企業(yè)通過(guò)簽訂聯(lián)合體協(xié)議組成聯(lián)合體承包項目，許多總承包單位對聯(lián)合體內部經(jīng)營(yíng)管理、利潤分配、風(fēng)險分攤等方面尚處于探索與摸索階段，缺乏較為成熟的經(jīng)驗。業(yè)主應根據項目建設情況約定潛在投標人是聯(lián)合體還是非聯(lián)合體，或者不作約定、由潛在投標人自行選擇。煙草行業(yè)從上世紀80年代開(kāi)始進(jìn)行了大規模的技術(shù)改造，已逐步形成了國內四、五家設計院“壟斷”煙草行業(yè)技術(shù)改造項目設計的局面。易地技改（新建）、就地騰落技改（新建+改造）項目應約定總承包商為聯(lián)合體，彌補潛在設計院作為總承包商在施工方面的不足，增強總承包商的綜合實(shí)力。就地技改（改造）因項目應根據項目建設與工期緊等情況靈活約定聯(lián)合體還是非聯(lián)合體，簡(jiǎn)化總承包商的組織結構，減少總承包方內部協(xié)調與溝通，提高工作效率、加快項目實(shí)施進(jìn)度。與工藝不密切相關(guān)綜合庫房與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)用房的項目，可以不約定總承包商為聯(lián)合體。三是聯(lián)合體牽頭單位。設計單位和施工單位組成聯(lián)合體的，應當根據項目的特點(diǎn)和復雜程度，合理確定牽頭單位，并在聯(lián)合體協(xié)議中明確聯(lián)合體成員單位的責任和權利。煙草行業(yè)各類(lèi)技術(shù)改造項目或多或少都會(huì )涉及到生產(chǎn)工藝，以及與生產(chǎn)工藝密切相關(guān)的煙草工藝專(zhuān)賣(mài)設備，在設計階段要對工藝進(jìn)行設計，并“預留”煙草工藝專(zhuān)賣(mài)設備。因此，業(yè)主應明確要求設計單位作為聯(lián)合體牽頭單位，強化設計單位在項目建設過(guò)程中的牽頭作用。

最高投標限價(jià)與合同價(jià)

確定最高投標限價(jià)與發(fā)包方式密切相關(guān)，“方案后發(fā)包”與“初步設計后發(fā)包”均需要根據總承包范圍確定最高投標限價(jià)（招標控制價(jià)）以及最高投標限價(jià)（招標控制價(jià)）的計算方法，并根據投標人的投標報價(jià)簽訂合同總價(jià)。煙草行業(yè)技術(shù)改造項目必須經(jīng)上級主管部門(mén)審批，并根據批復金額進(jìn)行限額初步設計，已批復的初步設計（概算）作為項目建設的依據。“初步設計后發(fā)包”的最高投標限價(jià)（招標控制價(jià)）以批復的初步設計對應總承包范圍的概算作為最高投標限價(jià)（招標控制價(jià)），以中標人的投標人報價(jià)作為合同價(jià)。“方案后招標”最高投標限價(jià)（招標控制價(jià)）與“初步設計后發(fā)包”存在較大區別，首先以立項批復中對應總承包范圍的估算價(jià)作為最高投標限價(jià)（招標控制價(jià)），投標人（總承包商）的投標報價(jià)為中標價(jià)，業(yè)主以中標價(jià)與總承包商簽訂合同暫定價(jià)，總承包商以合同暫定價(jià)進(jìn)行限額初步設計，初步設計概算不能超過(guò)合同暫定價(jià)（中標價(jià)），經(jīng)上級主管部門(mén)審批后的初步設計（含初步審計概算）對應總承包范圍的概算作為合同最終價(jià)。EPC項目雖然簽訂的是固定總價(jià)，但是以下幾點(diǎn)需要特別注意：一是應嚴格按照招標范圍約定的固定總價(jià)簽訂總承包合同，并明確計量規則和計價(jià)方法。將總承包范圍內的設計、采購、施工等建設內容簽訂在固定總價(jià)以?xún)?。固定總價(jià)應包括設計費、設備購置與安裝費、建安工程費以及其他規費等，并分別計價(jià)；二是固定總價(jià)與總承包范圍的建設內容要相對應，并約定總承包商對因設計造成的“缺項、漏項”進(jìn)行“兜底”，業(yè)主不承擔因設計變更、缺項、漏項、設備材料變更而產(chǎn)生的費用。業(yè)主增加的建設內容，要約定按照實(shí)際工程量進(jìn)行結算。在項目實(shí)施過(guò)程中因不可抗力、總承包商的原因，并經(jīng)業(yè)主同意部分沒(méi)有實(shí)施的項目建設內容，應在固定總價(jià)中予以減出；三是合同應約定進(jìn)度款支付方式。應根據設計、設備購置與安裝、建安工程分別約定，其中設計費按照總承包商提交的設計完成進(jìn)度進(jìn)行支付，設備購置與安裝按照總承包商購置設備合同約定的支付進(jìn)度進(jìn)行支付，建安工程按照施工進(jìn)度按照形象進(jìn)度或者實(shí)際工程量的進(jìn)度進(jìn)行支付。

履約保函

工程項目承包人向發(fā)包人提交履約保函已成為工程建設領(lǐng)域承包商履約擔保的主要形式，其主要作用是保證承包人按合同約定的質(zhì)量、標準和工期等條款完全履行合同。履約保函由銀行應承包人的要求向發(fā)包人出具，若承包人由于某種原因（不可抗力原因除外）不能正常履行合同完成該項目或發(fā)生違約時(shí)，發(fā)包人可以沒(méi)收承包人的履約保函而得到資金補償。由于銀行開(kāi)具的履約保函只針對單個(gè)主體，2020年版《工程總承包管理辦法》規定“承包人為聯(lián)合體的，其履約擔保由聯(lián)合體各方或者聯(lián)合體中牽頭方的名義提交，具體由合同當事人在專(zhuān)用合同條件中約定”，即聯(lián)合體提交履約保函有兩種方式，分別是成員方分別提交和以牽頭方名義提交。盡管兩種履約擔保的提交方式都符合管理規定，但通過(guò)分析可以發(fā)現，兩種提交方式在履約保障、履約責任、聯(lián)合體內部管理、違約追索等方面存在較大區別。為此，筆者建議煙草行業(yè)在招標文件中應約定由聯(lián)合體牽頭方提交無(wú)條件履約保函方式。

施工圖、施工圖預算、進(jìn)度款支付

施工圖與施工圖預算審查是實(shí)施EPC項目非常重要的關(guān)鍵環(huán)節，受傳統施工總承包模式的影響，業(yè)主與總承包方在這一環(huán)節經(jīng)常發(fā)生分歧與糾紛。

一是施工圖設計只能深化初步設計而不能優(yōu)化初步設計。優(yōu)化設計通常在初步設計與施工圖設計階段都可以進(jìn)行，由于煙草行業(yè)實(shí)行了初步設計審批制，總承包商在進(jìn)行初步設計后，必須請第三方設計單位進(jìn)行初步設計評審，并根據評審意見(jiàn)進(jìn)行初步設計優(yōu)化。經(jīng)優(yōu)化后的初步設計再進(jìn)行審批，并作為項目建設的最終驗收依據標準與投資總額控制。因此，在初步設計階段已完成優(yōu)化設計與概算調整，總承包商不能再對初步設計進(jìn)行調整。施工圖深化設計是在原設計圖的基礎上，根據施工現場(chǎng)實(shí)際情況，在不影響原設計圖效果的情況下，把一些原圖紙不能施工的部位和一些做法較復雜的部位按照現場(chǎng)實(shí)際情況進(jìn)行重新出圖。優(yōu)化設計不應降低設計標準，并能夠確保達到工程質(zhì)量、合同工期、投資控制的目標?？偝邪掏ǔ？偸窍肜檬┕D深化設計的機會(huì )，在對初步設計進(jìn)行深化的同時(shí)，通過(guò)優(yōu)化設計，簡(jiǎn)化施工內容、降低建設標準，以獲得利益的最大化。因此，業(yè)主要嚴格控制預算，對優(yōu)化設計與深化設計進(jìn)行區別對待。對于初步設計的“缺漏項”，在招標文件中已約定總承包商進(jìn)行“兜底”，增加概算不增加投資；對于簡(jiǎn)化施工內容、降低建設標準的行為，堅持予以杜絕，確保工程質(zhì)量。

二是嚴格控制施工圖預算。施工圖預算與初步設計概算肯定會(huì )存在差異，業(yè)主應對此靈活掌握與合理控制?？傮w原則是施工圖總預算應與總概算保持一致，分部分項預算與概算可以偏離但不能偏離過(guò)大，防止項目前期施工的預算過(guò)大、項目后期的預算過(guò)??；防止總承包商（EPC）自行實(shí)施的項目預算過(guò)大（正偏離）、分包商實(shí)施的項目預算過(guò)?。ㄘ撈x）。

三是施工圖設計和預算編制的審批。總承包商全部完成施工圖設計與施工圖預算編制會(huì )耗費很長(cháng)時(shí)間，影響項目建設進(jìn)度，業(yè)主應根據項目建設情況酌情控制。就地技改（改造）、就地騰落技改（新建+改造）項目應根據項目開(kāi)工時(shí)間和工期的要求，在EPC模式固定總價(jià)模式以及前期實(shí)施的分部分項預算不超概算或者超概算不多的情況下，協(xié)調地方建設部門(mén)辦理“容缺”施工許可證，及時(shí)啟動(dòng)項目實(shí)施。當然，施工圖審查與預算審計也不能“拖”得太久，防止出現超投資和履約風(fēng)險，易地技改項目則應嚴格按照在完成施工圖與施工圖預算審查，辦理項目開(kāi)工。

四是進(jìn)度款支付。2020年版《工程總承包管理辦法》對于進(jìn)度款支付沒(méi)有作出具體規定，各省和行業(yè)制定的實(shí)施細則中，規定可以按照形象進(jìn)度和施工進(jìn)度（工程量）進(jìn)行支付。大部分從防范項目風(fēng)險的角度，規定按照施工進(jìn)度（工程量）進(jìn)行支付。對于易地技改與就地騰落技改（新建+改造）項目，由于資金量大、工期較長(cháng)，應該按照施工進(jìn)度（工程量）與施工圖預算進(jìn)行支付。而對于就地技改項目，在總承包商信譽(yù)較好、履約能力較強的情況下，可以探索按照形象進(jìn)度支付，但要控制支付進(jìn)度，防范風(fēng)險。

工程變更與簽證

EPC模式采取固定總價(jià)合同，在總承包合同范圍因總承包商的設計錯誤（包括缺項、漏項、甩項、拋?lái)?、描述不清等）、施工計劃等發(fā)生的設計和施工改變，合同總價(jià)不予調整。但是對于合同范圍內的變更，一是按照程序辦理變更。因總承包商原因發(fā)生的施工變革，盡管不予調整合同總價(jià)，但仍然要履行變更審批手續，辦理手續后再實(shí)施。二是材料品牌變更?？偝邪瘫仨毎凑蘸贤s定的范圍實(shí)施采購，確因特殊原因無(wú)法按約定實(shí)施采購的，需事先辦理變更手續，經(jīng)項目業(yè)主書(shū)面批準同意后實(shí)施。變更后價(jià)格高于約定品牌價(jià)格的，不予調增合同價(jià)款；價(jià)格低于約定品牌價(jià)格的，要調減合同總價(jià)。三是變更的各項資料必須完整，必須辦理竣工驗收手續并移交給業(yè)主，業(yè)主按照變更后的資料辦理入固。

湖北中煙推行EPC建設模式以來(lái)，進(jìn)行了大量的探索實(shí)踐，已采取EPC建設模式的項目總體進(jìn)展順利，但是在實(shí)踐中還有許多方面需要總結和完善，特別是對聯(lián)合體形式總承包項目的管理、防范風(fēng)險等方面，還需要進(jìn)一步探索與探究。本文只是對煙草行業(yè)推行EPC建設模式進(jìn)行了淺顯論述，期望與廣大業(yè)主共同探索研究，以促進(jìn)EPC建設模式在煙草行業(yè)能夠得到廣泛應用。